Предисловие

В последнее десятилетие XX в. на фоне разрядки глобальной напряженности произошел всплеск насилия и нестабильности на локально-региональном уровне. Несмотря на то что к началу нового, XXI в. этнополитический передел, вызванный распадом советского блока и послевоенной системы международных отношений, в целом завершился, уровень локально-региональной конфликтности в мире не снизился. В этих условиях одной из основных задач вооруженных сил ведущих мировых держав, и прежде всего стран Запада, стало оперативное реагирование на кризисы, конфликты и другие чрезвычайные ситуации в различных регионах мира. В ходе регулирования таких конфликтов вооруженным силам все чаще приходится выполнять гуманитарные, полицейские, миротворческие, административные, технические и другие невоенные задачи. Главной особенностью современных операций по поддержанию мира и оказанию гуманитарной помощи, других операций невоенного типа является их преимущественно политическое содержание даже в тех случаях, когда они сопровождаются применением силы, и активное участие в них наряду с вооруженными силами гуманитарных и других гражданских организаций и служб — международных, государственных (национальных) и неправительственных. Неудивительно, что при таком тесном переплетении политических и военных элементов в операциях невоенного типа критическое значение приобретают военно-гражданские отношения (ВГО).

Исследования военно-гражданских отношений в операциях невоенного типа ведутся сравнительно недавно. Военно-гражданские отношения в демократических государствах обычно рассматриваются в двух основных ракурсах: взаимоотношения вооруженных сил с гражданскими властями и с обществом в целом. Наиболее распространенными направлениями исследований в этой области традиционно были: а) военно-гражданские отношения в ходе полномасштабных войн и б) внутриполитическая роль вооруженных сил и гражданский контроль над ними в мирное время (гражданско-военные отношения). При этом в последние годы в специальной литературе, [10] большая часть которой принадлежит перу западных авторов, проблема гражданского контроля над вооруженными силами в мирное время исследуется в основном применительно к так называемым государствам переходного типа (странам бывшего советского блока и бывшего «третьего мира»).

Однако военно-гражданские отношения предполагают не только гражданский контроль над вооруженными силами, но и обратную связь — воздействие военных на гражданские структуры. Перед многими государствами, в особенности перед странами западной демократии, где вопросы гражданского контроля над вооруженными силами во многом решены, все чаще встают проблемы именно военно-гражданского взаимодействия. По мере перехода с уровня принятия политических решений и разработки военно-политической стратегии на оперативно-тактический уровень военно-гражданские отношения все меньше носят характер «гражданского контроля над военной сферой» и все более приобретают характер взаимодействия. Одной из сфер, где проблемы военно-гражданского взаимодействия стоят наиболее остро, являются операции невоенного типа, осуществляющиеся при активном участии вооруженных сил. Именно проблемам военно-гражданского взаимодействия в операциях невоенного типа в зонах локально-региональных кризисов и конфликтов в основном посвящена эта книга.

Военно-гражданские отношения рассматриваются как взаимодействие двух сообществ, каждое из которых представляет собой сложную корпоративную структуру со своими интересами, принципами и организационной культурой. Ядром военного сообщества является его профессиональная часть — вооруженные силы. При этом в состав военного сообщества включены не только военнослужащие, но и гражданские служащие в вооруженных силах, отставники (резервисты), в той или иной мере сохранившие связь с вооруженными силами (например, специалисты, работающие в военно-учебных и научно-исследовательских учреждениях), а также военизированные подразделения других силовых ведомств. Гражданское сообщество в операциях невоенного типа гораздо менее однородно: оно представлено международными и неправительственными организациями гуманитарного и иного характера, местными (национальными) гражданскими властями и службами — в тех случаях, когда они продолжают действовать, — средствами массовой информации, а также местным населением.

Помимо противоречий между военным и гражданским сообществами в операциях невоенного типа, свои противоречия существуют внутри каждого из них — например, между вооруженными силами и [11] другими силовыми структурами или между организациями системы ООН и неправительственными организациями (НПО). В отдельных случаях эти «внутренние» противоречия могут быть такими же острыми, как военно-гражданские разногласия. При такой внутренней неоднородности военного и особенно гражданского сообщества основные проблемы военно-гражданских отношений в операциях невоенного типа нагляднее всего выявляет сравнительный анализ участия в таких операциях вооруженных сил и гуманитарных организаций. Именно вооруженные силы, с одной стороны, и гуманитарный сектор — с другой ярче всего олицетворяют сущность соответственно военного и гражданского сообществ. Значительное внимание в книге уделено также взаимоотношениям вооруженных сил с местным населением в ходе операций невоенного типа. Для того чтобы определить сравнительные преимущества использования военных и гуманитарных (и других гражданских) ресурсов и персонала в операциях невоенного типа, мы проанализируем роль вооруженных сил, во-первых, в создании условий безопасности для работы гуманитарных и других гражданских организаций, а также для местного населения, а во-вторых, в оказании гражданскому сектору технической и другой несиловой поддержки в осуществлении его задач. Отдельного внимания заслуживают случаи самостоятельного выполнения военными гуманитарных и других гражданских функций.

Вооруженные силы многих государств мира, и прежде всего стран Запада во главе с США, все более активно привлекаются к участию в операциях невоенного типа, которые в свою очередь все чаще носят многонациональный характер, то есть осуществляются силами ряда государств. Поэтому основу работы составляет анализ военно-гражданского взаимодействия в многонациональных операциях под эгидой основной военно-политической организации стран Запада — Североатлантического альянса — на Балканах (в Боснии, Албании, Македонии и Косово). Системе военно-гражданского взаимодействия НАТО в операциях невоенного типа целиком посвящен второй раздел книги (главы 3–5){*1}.

Несмотря на то что страны НАТО обладают наибольшим опытом в области военно-гражданского взаимодействия в операциях невоенного [12] типа, мировой опыт в этой области, конечно, не сводится лишь к западной модели. Для того чтобы несколько сбалансировать картину, в книге подробно рассматривается формирующаяся модель гражданско-военного сотрудничества ООН, в большей степени учитывающая мировой опыт ведения операций невоенного типа (глава 6). Отдельные аспекты этой модели проиллюстрированы на примере операции ООН в Восточном Тиморе (с 1999 г.).

Основной комплекс материалов, на основе которых написана книга, представлен документацией международных организаций — прежде всего НАТО и ООН, а также ОБСЕ и некоторых других организаций. В книге используются как документы общеполитического и стратегического характера, так и материалы «полевых миссий» в конфликтных зонах — брифинги сил НАТО в Боснии и Косово, документы службы Верховного представителя Совета по выполнению мирных соглашений по Боснии, миссий ООН и ОБСЕ в Боснии и Косово, многонациональных миротворческих сил и миссии ООН в Восточном Тиморе и т. п. Из материалов служб ООН особое внимание уделено документации двух организаций — Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ) и Управления по координации гуманитарных вопросов (УКГВ). Активно используются также материалы подразделений ООН и НАТО по гражданской обороне и чрезвычайным ситуациям. Наконец, большое внимание уделено материалам неправительственных организаций, как международных (Международный комитет Красного Креста, «Врачи без границ» и т. п.), так и национальных (например, американский или датский комитеты по беженцам).

Несмотря на то что современные операции невоенного типа осуществляются, как правило, на многонациональной основе, теория и практика военно-гражданских отношений остается прерогативой отдельных государств и специфична для каждого из них. Даже в рамках жесткой организационно-бюрократической структуры НАТО важное место отводится национальным моделям военной организации и военно-гражданских отношений (не говоря о многонациональных операциях невоенного типа, в которых наряду со странами — членами НАТО принимают участие и другие государства). Например, тот факт, что во Франции прямой политический контроль над осуществлением той или иной операции традиционно носит гораздо более жесткий характер, чем в США, часто приводит к разногласиям между ними в ходе операций НАТО. В операциях невоенного типа вооруженные силы США традиционно ставят во главу угла задачи самообороны, в отличие от большинства их европейских союзников по НАТО, не столь жестко отстаивающих этот принцип. [13]

Наконец, в подходах США и их европейских и канадских партнеров по НАТО ко всему комплексу вопросов, связанных с операциями невоенного типа, и прежде всего с операциями по поддержанию мира, существуют довольно существенные политико-теоретические нюансы.

Поэтому второй основной комплекс источников составляют материалы национальных военных ведомств и других органов власти ведущих военных держав Запада. Основное внимание здесь уделено англоязычным, особенно американским, источникам и литературе. Преимущественное внимание к американской теории и практике ведения операций невоенного типа и военно-гражданского взаимодействия на оперативно-тактическом уровне объясняется не только доминирующей ролью США в НАТО, в сообществе западных стран и в мире в целом, но и тем, что еще на закате «холодной войны» США были единственной страной, выработавшей стратегию противостояния угрозам невоенного типа. Достаточно широко в книге используются и материалы военных и гражданских министерств и ведомств, а также неправительственных организаций Великобритании, Франции и ряда других западных союзников США.

В целом ситуация с источниками, послужившими основой исследования, носит двойственный характер. С одной стороны, с улучшением информационно-пропагандистского обеспечения операций невоенного типа и ростом общественно-политического внимания к ним резко возрос объем источников и литературы, доступных для исследователя (это особенно характерно для международного вмешательства в боснийский и косовский конфликты, ставшие чуть ли не самыми изучаемыми за последнее десятилетие). С другой стороны, если гуманитарные организации придерживаются принципа максимальной открытости в своей деятельности, то сложности, связанные с доступом к информации об участии вооруженных сил в операциях невоенного типа, часто носят непреодолимый характер. Даже западные гражданские исследователи не в состоянии добиться, например, от штаб-квартиры НАТО в Брюсселе, представителей сил НАТО на Балканах или от министерств обороны своих стран информации об общем объеме мероприятий невоенного типа (в том числе гуманитарных проектов) и в особенности о средствах, затраченных на их осуществление{1}. Информацию о выполнении военными формированиями гуманитарных и других невоенных задач весьма неохотно предоставляют даже органы НАТО по гражданской обороне и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Помимо изучения международного опыта военно-гражданского взаимодействия в операциях невоенного типа, книга призвана [14] дать ответ на вопрос о том, насколько эти проблемы актуальны для России и насколько зарубежный опыт в этой области применим к российским реалиям (глава 7). Отметим, что в российской литературе проблемы военно-гражданского взаимодействия в операциях невоенного типа специально не освещались (основным ракурсом исследования военно-гражданских отношений остаются проблемы гражданского контроля над вооруженными силами, их политической активности и взаимодействия с другими государственными институтами входе принятия военно-политических решений). Между тем по мере все более активного участия России в операциях невоенного типа потребность в таком анализе возрастает.

Участие западных стран в операциях невоенного типа, как правило, связано с проецированием силы и политического влияния в относительно отдаленных регионах, в конфликтах, не угрожающих жизненно важным интересам этих стран. В то же время участие России в операциях невоенного типа преимущественно связано с локальными конфликтами вблизи ее собственных границ (Таджикистан, зона грузино-абхазского конфликта, Приднестровье) или даже на ее территории (Северный Кавказ) и с противостоянием непосредственным угрозам ее безопасности (сепаратизм, терроризм и т. п.). Поэтому речь пойдет не только и не столько об уроках, которые Россия может извлечь для себя из западного опыта, сколько о выявлении специфики военно-гражданского взаимодействия в российских операциях невоенного типа.

Эту специфику лучше всего продемонстрировать на примере военно-гражданского взаимодействия в выполнении гуманитарных и других невоенных задач на Северном Кавказе в ходе второй российской кампании в Дагестане и Чечне (1999–2001 гг.). Источниками служат брифинги военного ведомства и других силовых структур (прежде всего Министерства внутренних дел и Министерства по чрезвычайным ситуациям), материалы гражданских министерств и ведомств (Министерства иностранных дел, Федеральной миграционной службы, Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политике), международных, в том числе неправительственных, организаций (ООН, ОБСЕ, Международного комитета Красного Креста), принявших участие в гуманитарных операциях на Северном Кавказе, средств массовой информации и т. п.

Однако задача исследования не ограничивается попыткой в какой-то мере заполнить существующий в России информационный и аналитический «вакуум» по проблеме военно-гражданских отношений в операциях невоенного типа. В конечном счете книга должна [15] ответить на вопрос о том, как участие вооруженных сил в операциях невоенного типа отражается на военно-гражданских отношениях и насколько эффективность военно-гражданского взаимодействия в таких операциях способствует успешному противостоянию угрозам, создаваемым современными локально-региональными кризисами и конфликтами.