Биполярный характер послевоенной системы международных отношений оказал мощное стабилизирующее воздействие на состояние и развитие локально-регионального конфликтного потенциала. В годы «холодной войны» многие очаги региональной нестабильности и конфликтности были «заморожены», а деятельность по регулированию локально-региональных конфликтов занимала сугубо второстепенное, периферийное положение во внешнеполитическом курсе обеих сверхдержав. В условиях глобального ядерного противостояния СССР и США возможности прямого широкомасштабного использования ими своих вооруженных сил в региональных конфликтах (особенно напрямую друг против друга) были ограниченными, а участие в «традиционных» миротворческих операциях ООН (в соответствии с такими жесткими критериями, как согласие конфликтующих сторон на присутствие миротворческих контингентов, желательное неприменение силы, относительная беспристрастность миротворческих сил и т. п.) — минимальным.

Несмотря на то что с крахом биполярной модели противостояние сверхдержав ушло в прошлое, политико-военная нестабильность и конфликтность в мире не столько уменьшилась, сколько видоизменилась, переместившись с глобального на региональный, и даже локальный уровень. Вероятность и военно-политическое значение глобальных и межрегиональных вооруженных столкновений существенно уменьшились, а проблемы регулирования многочисленных очагов локально-региональной напряженности вышли на первый план (наряду с такими задачами по обеспечению глобальной безопасности, как нераспространение вооружений, распределение энергетических ресурсов и охрана окружающей среды). Особенно остро встала проблема организации международных усилий по предотвращению и разрешению локально-региональных конфликтов, поиску новых средств поддержания региональной стабильности, умиротворения, разоружения и посредничества между противоборствующими сторонами и оказания гуманитарной помощи населению в конфликтных зонах. [19]

§ 1. От крупного регионального к локально-региональному конфликту

Большинство определений регионального конфликта, употреблявшихся в годы «холодной войны», отличал ряд общих моментов: характеристика региональных конфликтов преимущественно в качестве проявления биполярного противостояния в «третьем мире»{2} (при косвенном признании самостоятельного значения непосредственно породивших их локальных противоречий — «пережитков колониального и доколониального прошлого: споров по территориальным, религиозным, этническим и т. п. вопросам...»{3}), а также типологическое отнесение таких конфликтов к обычным (региональным, или так называемым малым) войнам{4}. С окончанием биполярного противостояния все составляющие понятия «региональный конфликт» нуждались в пересмотре. Конфликты 90-х гг. перестали быть «отражением» противостояния двух сверхдержав на их периферии и охватывали гораздо более широкий спектр противостояния от субконвенциональных (локальных) до обычных (региональных, или «малых») войн. Локально-региональные конфликты конца XX в. отражали сложное переплетение объективно различного уровня социально-экономического развития государств («структурные противоречия») и субъективных элементов конфликтного взаимодействия, определяющих его конкретно-историческую форму — этническую, религиозную и т. п. («корреляционные» противоречия). Взаимодействие этих факторов усложнялось резким ростом международного вмешательства в ход конфликтов, носившего весьма неоднозначный и противоречивый характер.

Первым крупным вооруженным региональным конфликтом эпохи развала биполярной системы стали события в Персидском заливе в 1990–1991 гг. Последующие кризисы, повлекшие за собой широкомасштабное международное вмешательство (например, на территории бывшей Югославии), не отличались столь высокой интенсивностью и проходили уже в условиях складывания новых «правил игры» на международной арене. Война же в Персидском заливе может с полным правом считаться детищем переходного периода и связанной с ним неопределенности на международном и региональном уровнях: она стала возможна исключительно благодаря начавшемуся краху биполярной мировой системы, в результате чего СССР впервые открыто поддержал действия США в зоне регионального конфликта. Сточки зрения международного права нападение Ирака на Кувейт представляло собой акт открытой агрессии, что обеспечило международный консенсус относительно необходимости [20] отпора агрессору, облегчило процесс принятия решений в Совете Безопасности ООН и способствовало успешному формированию многонациональной коалиции, которую естественным образом возглавили США как единственная мировая сверхдержава.

Война в Персидском заливе являлась классическим примером конфликта средней интенсивности{*2}, важной особенностью которого стало массовое использование антииракской коалицией ультрасовременных видов вооружения против страны «третьего мира»{5}. Именно конфликт в Персидском заливе оказал решающее влияние на то, что после окончания «холодной войны» в качестве основной угрозы международной безопасности наряду с распространением оружия массового уничтожения (ОМУ) и ростом экономической конкуренции в США стали рассматриваться «региональные угрозы в виде широкомасштабной агрессии крупной региональной державы»{6} (например, повторное нападение Ирака на Кувейт/Саудовскую Аравию или агрессия Северной Кореи против Южной){7}. В официальных документах американского военного ведомства параметры таких «крупных региональных конфликтов» определялись на основе оценки боевого потенциала «регионального агрессора» (400–750 тыс. солдат, 2–4 тыс. танков и т. п.){8}. Однако опасения относительно обвального возникновения в 90-е гг. «крупных региональных конфликтов» в форме широкомасштабной агрессии со стороны региональной державы против соседей (типа захвата Кувейта Ираком в августе 1990 г.) не подтвердились. Характерно, что ни одно из государств — предполагаемых инициаторов таких конфликтов (Иран, Ирак, Северная Корея или Ливия) не обладало современной высокотехнологичной военно-промышленной базой и не тратило на оборону более 6 млрд.. долларов в год, а их совокупные военные расходы составляли менее 5% военного бюджета США{9}.

Вопреки ожиданиям волны «региональных агрессий» уже в начале 90-х гг. центр регионального вооруженного противостояния сместился в сторону более ограниченных по масштабу и интенсивности столкновений, подобных этнополитическим конфликтам в Центральной и Восточной Африке (Демократическая Республика Конго (ДРК){*3}, Руанда, Бурунди, Сомали), Юго-Восточной Азии (Индонезия, Мьянма{*4}), на Среднем Востоке (Афганистан), в бывшей Югославии и бывшем СССР. Так, если 1992 год был назван [21] экспертами Стокгольмского международного института по изучению проблем мира (СИПРИ) «годом наивысшего подъема международных усилий по предотвращению и урегулированию региональных конфликтов», то уже в 1993–1994 гг. серия серьезных неудач в области регулирования локально-региональных конфликтов постигла «международное сообщество» не только в странах «третьего мира» (крах многонациональной операции в Сомали, кровопролитные межплеменные столкновения в Бурунди, Руанде и Заире, рост внутренней нестабильности на Гаити, обострение ситуации в Афганистане и Анголе), но и в центре Европы (на территории бывшей Югославии).

Изменения в характере региональных конфликтов 90-х гг. развивались по нескольким взаимосвязанным направлениям. Прежде всего, в конце XX в. в мире резко возросло число внутригосударственных конфликтов (по сравнению с межгосударственными). Число межгосударственных конфликтов в 90-е гг. было крайне ограниченным — не более 1–2 в год, причем на протяжении всего десятилетия это, как правило, были одни и те же конфликты, в основном характерные и для предыдущего периода и также имевшие важный внутригосударственный аспект (например, конфликт между Индией и Пакистаном из-за Кашмира).

По оценкам ООН, на начало 1995 г. 82% международных миротворческих операций, ведущихся с 1992 г., были связаны с урегулированием региональных конфликтов, возникших на почве внутригосударственных противоречий{10}. В соответствии с системой классификации конфликтов, разработанной в СИ ПРИ, уже в 1994 г. основой всех «крупных вооруженных конфликтов» (31 конфликта в 27 регионах мира) послужили именно внутригосударственные противоречия, хотя некоторые из этих конфликтов (например, в Нагорном Карабахе, Боснии и Герцеговине, Таджикистане) и имели межгосударственный аспект{11}. По подсчетам экспертов Проекта по гражданским войнам Упсальского университета, из 103 вооруженных конфликтов, имевших место в 1989–1997 гг., 97 носили внутригосударственный характер. При этом наиболее распространенным типом внутригосударственного конфликта 90-х гг. была либо борьба за власть в рамках одного государства (собственно «гражданская война»), либо территориальный (экстерриториальный) передел в зоне распада одних государств и возникновения на их месте других{12}.

Изменения в характере локально-региональных конфликтов конца XX в. не ограничились ростом числа внутренних конфликтов по сравнению с межгосударственными. Следует отметить, что на всем протяжении послевоенного периода грань между внутренними [22] и межгосударственными конфликтами в странах «третьего мира» никогда не была слишком жесткой. Однако такая грань все же существовала, хотя с конца 70-х гг. и начала постепенно размываться. С окончанием «холодной войны» эта грань начала стремительно разрушаться: «ни одна гражданская война не носила больше исключительно внутригосударственного характера»{13}. Это привело к тому, что в 90-е гг. именно ограниченные конфликты внутреннего интернационализированного характера стали основным типом вооруженного противостояния{14}. При этом внутренние интернационализированные конфликты конца XXв. объединили в себе наиболее опасные черты как международных, так и внутригосударственных конфликтов.

Наиболее опасной чертой международных конфликтов можно считать возможность их ускоренной эскалации — как вертикальной (повышение уровня интенсивности конфликта), так и горизонтальной (распространение конфликта на другие страны и районы). Комплексный характер угроз, создаваемых конфликтами внутреннего интернационализированного типа, связан и с тем, что они, как правило, являются частью более обширных зон локально-региональной нестабильности, для которых характерна постоянная военно-политическая напряженность и периодические вспышки насилия (например, «дуга нестабильности», протянувшаяся вдоль южного «подбрюшья» России — от Кавказа до Восточного Туркестана, и примыкающие к этой дуге конфликты в Афганистане и Кашмире или обширная «конфликтная зона», включающая Судан, Эфиопию, район африканских Великих озер, Анголу и долину Конго).

Одна из наиболее опасных черт внутригосударственных конфликтов — их крайне упорный и ожесточенный характер{15}. Эти конфликты являются также наиболее продолжительными: в тех случаях, когда гражданские войны послевоенного периода не заканчивались в первый же год, они, как правило, затягивались на десятилетия (в результате достижения сторонами военно-политического равновесия сил){16}. Хотя современные внутригосударственные конфликты, как правило, ведутся на уровне ниже «обычной войны», интенсивность вооруженных столкновений может быть достаточно высокой, в среднем превышая уровень насилия, характерный для «конфликтов низкой интенсивности» 70–80-х гг. Таким образом, происходит постепенное размывание условной грани между конфликтами низкой интенсивности (партизанских войн, всплесков террористической активности и т. п.) и средней интенсивности (противостояние между региональными центрами силы на уровне «обычной войны»). Усреднение интенсивности локально-региональных конфликтов 90-х гг. прежде всего связано с появившейся [23] после окончания «холодной войны» возможностью продолжительного ведения военных действий без опасности перерастания их в глобальный конфликт. Другими факторами, способствовавшими распространению локально-региональных конфликтов, стали, с одной стороны, массовый приток оружия в регионы, а с другой — ограниченность ресурсов воюющих сторон, недостаточных для поддержания конфликта на уровне обычной войны{17}.

Указанные изменения в характере локально-региональных конфликтов конца XX в. позволяют нам предположить, что выдвинутая СИ ПРИ категория «крупного вооруженного конфликта» не вполне адекватно отражает современные реалии. Во-первых, в трактовке СИ ПРИ определение «крупного вооруженного конфликта» включает лишь те конфликты, в которых одной из противоборствующих сторон является правительство страны. Однако в 90-е гг. возросло число, а главное, интенсивность столкновений между различными группировками в локально-региональных конфликтах, проходивших без прямого участия правительственных сил и порой даже превышавших по ожесточению параллельно идущие военные действия между правительством и одной из группировок (в середине 90-х гг. такие конфликты наблюдались в Афганистане, северном Ираке, Кашмире, Либерии, Мьянме, Сомали, Судане и т. д.){18}.

Во-вторых, включение в статистический анализ лишь «крупных» по масштабу вооруженных конфликтов не позволяет в полной мере уловить динамику развития конфликтного потенциала в 90-е гг. Если следовать логике СИ ПРИ, то число «крупных вооруженных конфликтов», возросшее в первой половине 90-х гг. и достигшее пика в 1993 г., затем начало последовательно сокращаться{19}, что дает основания экспертам института делать выводы об эффективности международной стратегии регулирования конфликтов в постбиполярный период. Интересно, что многие конфликты, изъятые СИПРИ из списка «крупных вооруженных» как затухающие, тлеющие или даже урегулированные, на самом деле были далеки от завершения и неоднократно всплывали в выборке СИПРИ за последующие годы. При таком формализованном подходе, когда, например, достижение сторонами мирных соглашений (часто при международном посредничестве) рассматривается экспертами СИПРИ как достаточное основание для того, чтобы считать конфликт разрешенным, это и неудивительно (так, подписание в 1996 г. Хасавюртовских соглашений по Чечне дало СИПРИ основания отнести чеченский конфликт к категории завершенных (! ){20}).

Особенности современных локально-региональных конфликтов — усреднение их интенсивности и стирание военно-политической [24] грани между их внутренними и международными аспектами — не в последнюю очередь связаны с тем, что в условиях этнополитического передела, которым сопровождался распад биполярной системы, сравнительно быстрая интернационализация внутригосударственных противоречий была неизбежна. Однако если бы дело было только в этом, то можно было бы предположить, что с завершением этнополитического передела, вызванного распадом советского блока и самого СССР, все опять вернется «на круги своя» и локально-региональный конфликтный потенциал стабилизируется.

В какой-то мере в том, что касается, например, бывшего СССР и советского блока (включая входившие в этот блок и примыкавшие к нему многонациональные федеративные государства, например Югославию), это утверждение справедливо: после завершения первичного экстерриториального передела многие этнополитические конфликты, пережив фазу обострения, перешли скорее в состояние тления или тупика (приднестровский, грузино-абхазский, армяно-азербайджанский конфликты). О спаде волны конфликтов, вызванной непосредственно распадом СССР и биполярной системы, свидетельствует динамика числа конфликтов на основе этнотерриториальных противоречий в результате распада одних государств и появления на их месте новых. Именно к этому типу относилось большинство конфликтов, непосредственно вызванных распадом биполярной системы: начиная с 1990 г. их число превышало число конфликтов, вызванных противоречиями по вопросу о власти внутри одного государства (т. е. собственно «гражданских войн»). Даже если ограничиться данными СИПРИ только по «крупным вооруженным конфликтам», к 1994 г. 17 конфликтов были связаны преимущественно с территориальным переделом, и лишь 14 — с борьбой за власть внутри страны (доля конфликтов, связанных с борьбой за власть, сократилась с 55% в 1989 г. до 45% в 1994 г.). Особенно показательна ситуация в Европе, служившей основной ареной биполярного противостояния и соответственно в наибольшей степени затронутой распадом биполярной системы (в первой половине 90-х гг. все вооруженные конфликты в Европе были связаны с экстерриториальным переделом, распадом многонациональных и формированием мононациональных государств{21}). Однако уже в 1997 г. число конфликтов в мире, вызванных противоречиями по вопросу о власти в рамках одного государства, впервые с 1990 г. превысило число конфликтов, связанных с экстерриториальным переделом в результате распада и возникновения государств{22}. Это позволяет предположить, что во второй половине 90-х гг. (условно к 1997 г.) конфликтный потенциал, вызванный непосредственно [25] распадом советского блока и ряда посткоммунистических государств, был в основном исчерпан, а «окно возможностей», открывшееся для этнополитических движений после окончания «холодной войны», захлопнулось.

Середина 90-х гг. вообще несколько выбивается из общей логики развития конфликтного потенциала в последнее десятилетие XX в. — этот период даже заслужил у некоторых наблюдателей название «короткий мира». Две трети вооруженных конфликтов, зафиксированных во второй половине 90-х гг., начались в течение 5 лет: с 1989 по 1993 г. Однако с 1994 г. число «новых» этнополитических конфликтов резко упало (за исключением некоторых районов Центральной и Западной Африки, а также Южной и Юго-Восточной Азии). Более того, с середины 90-х гг. в ходе ряда вооруженных конфликтов впервые наблюдалась деэскалация — переход от активных боевых действий к переговорам и заключению перемирий. По некоторым данным, из 59 вооруженных конфликтов, отмеченных в 1998 г., 23 находились в состоянии деэскалации в то время, как угрозу эскалации представляли лишь 7, а в отношении остальных 29 конфликтов вообще не просматривалось какой-либо выраженной тенденции{23}. Самый значительный спад наблюдался в отношении одного из наиболее затяжных и опасных видов локально-регионального противостояния — этнополитических конфликтов сепаратистского характера, как правило, представляющих собой серьезную угрозу региональной безопасности (к началу 1999 г. в мире насчитывалось всего 14 таких конфликтов — меньше, чем в любой год после 1970 г.).

Большинство западных экспертов склонны полагать, что наряду с завершением экстерриториального передела, вызванного распадом биполярной мировой системы, свою роль в ослаблении конфликтного потенциала в середине 90-х гг. сыграли военные, политические и экономические меры, предпринятые правительствами и государствами, территория которых стала ареной этнополитических конфликтов и гражданских войн, а также возросшие международные усилия по регулированию конфликтов{24}. Действительно, в первой половине 90-х гг. число, например, международных операций по поддержанию мира резко возросло: за четыре с половиной года — с 1988 по середину 1993 г. — было выдано столько же мандатов ООН на ведение миротворческих операций (18), сколько за весь сорокалетний период — 1948–1987 гг.; при этом число «голубых касок», участвующих в миротворческих миссиях, возросло в 7 раз, а объем средств, выделяемых на их содержание, — в 10 раз{25}). [26]

Однако некоторый спад напряженности в середине 90-х гг. наблюдался не только впервые со времени окончания «холодной войны», но и впервые за предшествовавшие десятилетия, в течение которых конфликтность на локально-региональном уровне неуклонно возрастала. Можно предположить, что резкий рост числа этнополитических конфликтов в начале 90-х гг. представлял собой кульминацию долговременной тенденции, берущей свое начало еще в национально-освободительных войнах конца 50-х гг. В этом смысле формальное окончание «холодной войны» и окончательный распад биполярной системы послужили лишь катализатором уже существовавшей тенденции, способствовавшим тому, что десятилетиями накапливавшийся конфликтный потенциал наконец вышел наружу (так, распад СССР и федеративной Югославии привел в 1988–1992 гг. к более чем 10 «новым» этнополитическим конфликтам, примерно в этот же период на глобальном «Юге» разразилось более 25 новых локально-региональных войн){26}.

В целом же, несмотря на «короткий мир» середины 90-х гг., в последующие годы общий уровень конфликтности на локально-региональном уровне не только не снизился, но даже не вполне стабилизировался. Достаточно сказать, что самые острые конфликты на территории относительно «спокойного» Европейского континента — международный кризис вокруг проблемы Косово (1998–1999 гг.) и очередное обострение кризиса вокруг Чечни в 1999 г. — произошли уже после завершения этнополитического передела, непосредственно вызванного распадом биполярной системы. При этом основой большинства конфликтов, «переживших» середину 90-х гг., были этнополитические противоречия, не возникшие после окончания «холодной войны», а в той или иной мере проявлявшие себя на протяжении всего послевоенного периода (этнополитический конфликт в Косово, столкновения между хуту и тутси в районе Великих озер и т. д.){27}. В целом за счет повторного ухудшения обстановки к концу 90-х гг. тенденция к снижению локально-региональной конфликтности за десятилетие оказалась маловыраженной. Если в начале 90-х гг. активными участниками вооруженных конфликтов внутреннего интернационализированного типа были 115 этнополитических групп{28}, то к концу десятилетия их число сократилось несущественно (всего до 95). Еще более 90 этнополитических групп в различных странах мира на рубеже веков находилось на грани вооруженного противостояния{29}. В целом создалось впечатление, что в «посткосовских» условиях большинству оставшихся в мире федеральных образований и многоэтничных государств грозил если не [27] распад, то внутренняя нестабильность с возможностью ее последующей интернационализации.

Одной из причин сохранения повышенной локально-региональной конфликтности в начале XXI в. стал затянувшийся характер переходного периода в развитии международных отношений. Какое-то время, несомненно, на уровне локально-региональной конфликтности продолжал сказываться «эффект прецедента», то есть эффект от обретения независимости или повышения статуса этнополитических группировок, успевших воспользоваться «окном возможностей», открывшимся в ходе распада биполярной мировой системы. Есть, однако, основания предполагать, что ключ к пониманию исследуемых нами процессов следует искать не столько на локально-региональном, сколько на более высоком уровне, связанном с глубинными тенденциями мирового развития и более широкими интересами «международного сообщества», то есть в области интернационализации конфликтов.

§ 2. Интернационализация внутренних конфликтов в конце XX в.

Прежде чем приступить к анализу процесса интернационализации современных локально-региональных конфликтов, основой большинства которых являются внутригосударственные противоречия, необходимо уточнить само понятие «интернационализация». Интересно, что в исследованиях лидирующего в области прикладной конфликтологии западного института — СИ ПРИ — понятие «интернационализация» как таковое вообще отсутствует. Вместо него предлагается ограничиться крайне узким понятием «иностранное вмешательство во внутренний конфликт» (под которым понимается прямое вмешательство во внутренний конфликт на стороне того или иного участника вооруженных (правительственных) сил других государств){30}. Понятно, что такая трактовка скорее соответствует определению «интервенции», чем «интернационализации» (в связи с чем экспертами СИ ПРИ был даже выдвинут специальный термин «внутренний конфликт с внешним вмешательством»). В соответствии с этой логикой делается вывод о том, что, например, в 1997 г. иностранное вмешательство осуществлялось только в двух конфликтах: в Конго (Браззавиль) — войсками из Анголы и в ДРК-войсками из Руанды. Сведение интернационализации к «внешнему вмешательству во внутренний конфликт» в сочетании с категорией «крупного вооруженного конфликта», не вполне отвечающей современным [28] реалиям, приводит к оценке числа интернационализированных конфликтов как весьма ограниченного, что не соответствует нынешнему положению дел (так, типичный внутренний интернационализированный конфликт — Босния и Герцеговина образца 1997 г. — не рассматривается СИ ПРИ как таковой, ибо не отвечает определению «крупный вооруженный конфликт»).

Представляется, что в современных условиях имело бы смысл придать понятию «интернационализация» более широкое толкование. Так, под «интернационализацией» следует понимать не только прямое вмешательство сил иностранного государства/государств на стороне одного из участников внутреннего конфликта, но и весь комплекс международных усилий по внешнему регулированию конфликта (в том числе под предлогом посредничества между противоборствующими сторонами). При этом предлагается не включать в определение «интернационализация» конфликта эскалацию (распространение) насилия вооруженными группировками — как правительственными, так и оппозиционными — на другие страны и регионы{31}, а также вмешательство во внутренний конфликт в одной стране неформальных вооруженных формирований с территории другой страны (несмотря на то, что «выплескивание» насилия на соседние регионы и страны может послужить причиной или поводом для последующей формальной «интернационализации» конфликта).

Ускоренная интернационализация этнополитических и других локально-региональных конфликтов особенно очевидна на фоне снижения их общего числа на рубеже веков. Этот феномен можно объяснить тем, что наибольшую опасность с точки зрения как региональной, так и глобальной безопасности на протяжении 90-х гг. представлял собой не столько рост числа локально-региональных конфликтов сам по себе, сколько их возросший дестабилизирующий потенциал. Его в свою очередь следует рассматривать как одно из проявлений общемировой тенденции глобализации, лишь усиленное этнополитическим переделом, которым сопровождался распад биполярной системы. Глобализация предполагает рост взаимозависимости на всех уровнях мировой системы, который, казалось бы, должен создавать условия для поиска международных решений общих проблем, в том числе связанных с локально-региональными конфликтами. Однако влияние глобализации на конфликтный потенциал далеко не однозначно, а рост взаимозависимости не всегда идет на пользу международной безопасности и стабильности. Его «обратной стороной» является рост числа субъектов в международной жизни, взаимодействие которых может принимать неожиданные формы — в частности, способствовать эскалации локально-региональных [29] конфликтов — и труднее поддается регулированию и контролю. Рост глобальной взаимозависимости означает, что резонанс от локально-региональных кризисов или чрезвычайных ситуаций ощущается далеко за пределами конфликтной зоны — прежде всего благодаря усиливающему эффекту международных и национальных средств массовой информации, создающих эффект сопричастности конфликтной ситуации и подогревающих представления об исходящих от нее опасностях. Однако, помимо «виртуального», глобализация на уровне локально-региональных конфликтов имеет и свое вполне реальное выражение.

В частности, изменения в характере локально-региональных угроз 90-х гг., объединивших в себе наиболее опасные черты как международных, так и внутригосударственных конфликтов, привели к существенному ухудшению гуманитарной ситуации в конфликтных зонах и росту числа жертв среди гражданского населения. Острейшие гуманитарные кризисы и катастрофы 90-х гг. в экспертных кругах получили название «комплексные гуманитарные чрезвычайные ситуации». Их особенностью по сравнению с обычными чрезвычайными ситуациями или гуманитарными кризисами является комплексный характер — сочетание военных действий, массовых перемещений людей, резкого ухудшения эпидемиологической ситуации, голода и т. п., которое не может не сопровождаться массовыми нарушениями прав человека. Политическая сторона «комплексных гуманитарных чрезвычайных ситуаций» заключается в борьбе различных сил и группировок за распределение скудных экономических ресурсов и политической власти внутри общества, охваченного кризисом или гражданской войной{32}.

Ухудшение гуманитарной обстановки в зонах локально-региональных конфликтов и их возросший дестабилизирующий потенциал можно проиллюстрировать на примере проблемы беженцев. Следует подчеркнуть, что хотя численность собственно беженцев{*5} с окончанием «холодной войны» не претерпела резких скачков (некоторый рост числа беженцев наблюдался лишь в начале 90-х гг. — с 16,6–16,7 млн. человек в 1990–1991 гг. до 17,6 млн. в 1992 г.; в 1993–1994гг. их численность стабилизировалась на уровне 16,3 млн. в год, после чего продолжала постепенно снижаться, составив в 1998 г. 13,5 млн. человек){33}, изменения в их положении носили не столько количественный, сколько качественный характер, позволяющий говорить о том, что оно в целом осложнилось. В условиях [30] складывания обширных «зон нестабильности», включающих территории ряда государств или даже целого региона, беженцы, покинувшие очаг одного конфликта, все чаще стали оказываться на территории, которая сама служит ареной социально-политической нестабильности или даже военных действий (Либерия/Кот-д'Ивуар, Руанда/Бурунди и т. п.). Резко возросли сложности, связанные с необходимостью репатриации беженцев в условиях, когда военно-политическая и социально-экономическая ситуация в местах их постоянного проживания продолжала оставаться критической (экономическая разруха, распространение противопехотных мин и т. д.). Массовый и повсеместный характер приобрели не только нарушения международного гуманитарного права в отношении гражданских лиц непосредственными участниками конфликтов, но и нарушения ведущими странами мира международного режима по беженцам (в особенности принципа недопустимости насильственной репатриации).

Однако наиболее важные изменения с точки зрения массовых перемещений людей в результате локально-региональных конфликтов были связаны не с беженцами в традиционном смысле слова, вынужденными пересекать международные границы. С распространением в конце XX в. внутригосударственных конфликтов и ростом числа «гуманитарных катастроф» на территории государств, находящихся на грани/в состоянии распада или на стадии формирования (Сомали, Либерия, Босния), все больше людей оказывалось в положении внутренне перемещенных лиц, то есть беженцев на территории своей собственной страны, без формального пересечения ими межгосударственных границ. За 90-е гг. число внутренне перемещенных лиц в мире удвоилось, превысив число собственно беженцев, и продолжает устойчиво возрастать. В то время как число беженцев в 1998 г. не превышало 13,5 млн. человек, приблизительное число внутренне перемещенных лиц в 41 стране мира, являющейся основным «поставщиком» внутренней нестабильности и конфликтов, составило около 19 млн. человек{34}. Именно за счет резкого увеличения числа внутренне перемещенных лиц на протяжении 90-х гг. в мире в целом существенно возросло число людей, вынужденных покинуть места постоянного проживания (только в Африке — с 20 тыс. человек в 1989 г. до 7,5 млн. человек в 1995 г., то есть в 375 раз (!)).

Оказание международной гуманитарной помощи внутренне перемещенным лицам затруднено. В то время как большая часть беженцев подпадает под мандат Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ), международно-правовой статус [31] внутренне перемещенных лиц не определен{35}, и лишь очень ограниченное их число получает международную помощь и защиту{36}. УВКБ имеет право работать с внутренне перемещенными лицами лишь по специальной просьбе Генерального секретаря — ООН или в случае их приближенности к массовым скоплениям беженцев или репатриантов. Размывание грани между беженцами и внутренне перемещенными лицами требует более активного привлечения УВКБ ООН к оказанию гуманитарной помощи последним. Однако для этого пришлось бы не только значительно увеличить финансирование этой организации со стороны основных стран-доноров (за пять лет — с 1990 по 1994 г. включительно — годовой бюджет и штат УВКБ ООН возрос всего в 2 раза: с 534 млн. долларов до 1,1 млрд. и с 2,5 тыс. до 5 тыс. человек соответственно), но и пересмотреть существующие международные нормы.

Речь идет прежде всего о международном режиме помощи беженцам, установленном Конвенцией ООН по беженцам 1951 г. (ведущая организация — УВКБ ООН), и международном гуманитарном режиме, зафиксированном Женевскими конвенциями 1949 г. (ведущая организация — Международный комитет Красного Креста). Неизбежным следствием перемен, произошедших на международной арене в конце XX в., стало размывание обоих этих режимов, более или менее эффективно действовавших в годы «холодной войны». С одной стороны, возросшая вероятность интернационализации большинства современных гражданских войн, угроза их эскалации и выхода за границы конкретного государства способствовали росту внимания к проблемам беженцев и перемещенных лиц со стороны межгосударственных и неправительственных международных организаций, средств массовой информации и общественности. Возросла потребность в активизации международного вмешательства в комплексных чрезвычайных гуманитарных ситуациях. С другой стороны, внутригосударственный характер большинства подобных кризисов накладывает на такое вмешательство серьезные ограничения — как в случае конфликта или чрезвычайной ситуации на территории одного или нескольких распавшихся или формирующихся государств (Босния), так и в отношении государств/квазигосударственных образований, власти которых в целом контролируют ситуацию на подвластных им территориях (курдская проблема в Турции). В первом случае слабость или отсутствие центрального правительства, а зачастую и вообще каких-либо органов власти в зоне, охваченной «гуманитарной катастрофой», не только серьезно затрудняет деятельность международных гуманитарных организаций, но и зачастую создает угрозу безопасности их сотрудников на местах. Так, участилась [32] практика использования конфликтующими сторонами гуманитарной помощи и гуманитарных организаций в целях изменения хода конфликта в свою пользу (бывшая Югославия, Ангола, Сомали, Ирак). Во втором случае, в ситуации, когда местные власти зачастую неспособны самостоятельно решить финансово-экономические и социальные проблемы, вызванные обострением проблемы беженцев и перемещенных лиц, отказываясь при этом сотрудничать с гуманитарными организациями на условиях соблюдения международного гуманитарного права, на первый план выходит комплекс вопросов, связанных с наиболее острой проблемой современного международного гуманитарного вмешательства — определением функций государственного суверенитета в современном мире.

Анализ основных особенностей современных локально-региональных конфликтов так или иначе возвращает нас в русло дискуссии о перспективах и пределах глобализации в современном мире. Большинство исследователей сходятся на том, что в конце XX — начале XXI в. компетенция национального государства и его суверенитет подвергаются некоторым ограничениям — прежде всего под влиянием процессов глобализации. Это влияние, очевидное и бесспорное в финансово-экономической области, применительно к международно-правовой и военно-политической сферам до недавнего времени оставалось весьма спорным и носило скорее «виртуальный» характер. Принимая во внимание противонаправленные или параллельные глобализации процессы (децентрализацию, демодернизацию, фрагментацию на локально-региональном уровне), с большей или меньшей определенностью можно говорить лишь о видоизменении форм суверенитета в глобализирующемся мире{37}.

Однако продемонстрированная в 1999 г. в ходе войны против Союзной Республики Югославии готовность НАТО к массированному применению силы в нарушение государственного суверенитета несколько меняет картину, указывая на формирование некоего подобия нового международного порядка. Его основными характеристиками являются преобладание неформальных методов международного регулирования при сохранении достаточно слабого формального согласительного механизма, а также рост вмешательства со стороны группы ведущих стран мира во внутренние дела других государств (в защиту продекларированного западным сообществом, но еще не оформленного де-юре «международного режима прав человека»). [33]

Ярко выраженная избирательность в утверждении этого режима дает основания предположить, что сохраняющийся повышенный уровень локально-региональной конфликтности связан не только с объективными процессами глобального развития, но и с целенаправленным («субъективным») вмешательством в их ход со стороны «международного сообщества». Так, тезис о том, что система международных отношений «объективно заинтересована в ограничении масштабов конфликта и в его преодолении, урегулировании любыми доступными средствами»{38}, популярный в 80-е гг., в том числе среди советских конфликтологов, и в целом адекватный биполярной эпохе, не вполне соответствует реалиям современного переходного периода. В отсутствие сдерживающего воздействия жесткой системы международных отношений так называемое международное сообщество, ядро которого составляет группа наиболее развитых стран мира во главе с США, заинтересовано в урегулировании далеко не каждого регионального конфликта и далеко не любыми доступными средствами. Например, в середине 90-х гг. при повышенном интересе «международного сообщества» к ситуации в Боснии им практически полностью игнорировались проблемы регулирования конфликтов в Чаде, Кении, Перу, Сомали, турецком Курдистане и т. п.

Стратегия международного регулирования локально-региональных кризисов и конфликтов не только избирательна, но и внутренне глубоко противоречива. Основная задача оперативного реагирования на тот или иной кризис или конфликт (так называемого кризисного реагирования) состоит в прекращении вооруженного противостояния в зоне конфликта и заключении устойчивого перемирия между противоборствующими группировками. Как правило, реализация этой задачи требует достижения относительного баланса сил между конфликтующими сторонами (либо благодаря их взаимному истощению в ходе военных действий, либо как следствие внешней интервенции на стороне одного или нескольких, часто более слабых в военно-политическом отношении, участников конфликта), а также подключения к процессу мирного урегулирования всех реальных местных военно-политических сил, включая наиболее активных участников конфликта. На практике эти задачи никоим образом не согласуются и даже противоречат провозглашаемой «международным сообществом» необходимости соблюдения и защиты прав человека, строительства гражданского общества и продвижения других «демократических принципов» за счет ограничения прерогатив государственной власти. Иными словами, на этапе «кризисного реагирования» вопрос часто стоит так: либо мирное урегулирование, либо соблюдение демократических принципов и норм. Поэтому [34] на практике в ходе вмешательства в локально-региональные конфликты «международному сообществу» приходится идти на определенные компромиссы: сначала способствовать созданию относительного баланса сил в зоне конфликта, добиваться заключения мирных соглашений между противоборствующими сторонами и вводить международный контингент для контроля над их соблюдением и лишь затем, по мере стабилизации военно-политической обстановки, переключаться на выполнение задач «посткризисной реконструкции» — «реализацию демократических принципов», отлов «военных преступников», восстановление разрушенной военными действиями экономики и т. д.

В целом, несмотря на расширение возможностей прямого международного вмешательства в кризисы и конфликты конца XX — начала XXI в., «международное сообщество» пока так и не смогло выработать эффективной стратегии противостояния современным локально-региональным угрозам. Более того, как показал опыт международного вмешательства на Балканах и в других регионах мира в конце XX — начале XXI в., внешнее воздействие, направленное на «урегулирование» того или иного конфликта, нередко усугубляло ситуацию, становясь фактором локально-региональной дестабилизации и способствуя затягиванию конфликта. Таким образом, перед «международным сообществом» все еще стоит проблема поиска адекватного ответа тому вызову, который представляет собой основной тип современного локально-регионального конфликта — интернационализированный внутренний конфликт.

Глава 2

Основные проблемы участия вооруженных сил в операциях невоенного типа

«Народ не любит вооруженных миссионеров».

Максимилиан Робеспьер

С окончанием «холодной войны» ситуация в области международной безопасности коренным образом изменилась. Эпоха мощных военных группировок и ядерных арсеналов, находящихся в высокой степени боевой готовности, за некоторыми исключениями, осталась позади. США и их союзники, а также Россия осуществили масштабные сокращения как обычных и стратегических вооружений, так и вооруженных сил в целом и приступили к конверсии оборонной промышленности.

В целом за последние пятнадцать лет XX в. число военнослужащих в мире сократилось более чем на 15%, а военные расходы — более чем на 30%. Хотя основной объем сокращений пришелся на ведущие военные державы — США и СССР/Россию — и государства, входившие в соответствующие военно-политические блоки (НАТО и Организацию Варшавского договора), они затронули и многие другие страны (такие, как Индия, ЮАР, Аргентина и др.). Однако даже после окончания «холодной войны», несмотря на значительные сокращения вооружений и военных расходов в глобальном масштабе, практически в любой стране мира вооруженные силы остаются крупнейшим и наиболее организованным институтом. Расходы военного ведомства, как правило, превышают расходы любого другого министерства или частной корпорации.

Более того, оперативная нагрузка на вооруженные силы многих государств мира, в том числе ведущих западных стран во главе с США, не уменьшилась, а возросла: помимо выполнения традиционных функций национальной (коллективной) обороны, вооруженные силы все более активно привлекаются к участию в современных локально-региональных конфликтах внутреннего интернационализированного типа. Для того чтобы выяснить, чем вызвана такая необходимость, «переведем» дестабилизационный потенциал [38] локально-региональных конфликтов конца XX — начала XXI в. на язык военно-политической стратегии и тактики.

§ 1. Концепция «операций невоенного типа»

Как уже отмечалось, с развалом биполярной системы регулирование локально-региональных конфликтов из периферийного направления международной политики превратилось в одну из ключевых проблем в деятельности крупнейших международных организаций и во внешней политике ведущих стран мира. В ходе международных операций в зонах локально-региональных конфликтов создаются важные прецеденты, апробируются новые методы и принципы складывающегося мирового устройства. При этом основная нагрузка по реагированию на локально-региональные угрозы международной безопасности в постбиполярном мире естественным образом легла на США как на единственную мировую сверхдержаву.

Еще на исходе «холодной войны» США были единственной страной, имевшей на вооружении доктринально оформленную и опробованную на практике военно-политическую концепцию участия в конфликтах, находящихся на уровне ниже «обычной войны». За весь послевоенный период вплоть до конца 80-х гг. США были вовлечены только в один региональный конфликт, проходивший на уровне средней интенсивности (то есть обычной войны), — в Корее (1950–1953 гг.). Хотя интервенция США во Вьетнаме (1965–1973 гг.) на некоторых этапах достигала уровня средней интенсивности, она уже включала значительный субконвенциональный элемент, не говоря уже обо всех остальных случаях американского регионального вмешательства, которые происходили в зонах менее интенсивных конфликтов. Уже с конца 70-х гг. необходимость эффективного противостояния «асимметричным» субконвенциональным угрозам в «конфликтах низкой интенсивности» в той или иной мере осознавалась американским военно-политическим руководством, пытавшимся учесть негативный опыт вьетнамской войны и ее политико-психологические последствия — прежде всего болезненное отношение американской общественности к затяжным конфликтам, связанным со значительными потерями со стороны США, особенно в живой силе.

Согласно теории «конфликтов низкой интенсивности», угрозу безопасности США представляло не только глобальное и в целом предсказуемое противостояние СССР, но и рост локально-региональной [39] напряженности. В отличие от потенциальных столкновений «высокой интенсивности» с привлечением стратегических вооружений и региональных войн «средней интенсивности» (ирано-иракская война 1980–1988 гг.) под «конфликтами низкой интенсивности» понималась политико-военная конфронтация между противоборствующими государствами и/или группировками, не доходящая до уровня обычной войны, варьирующаяся от подрывной деятельности до применения военной силы и ведущаяся с использованием комбинированных политических, экономических, информационных и военных методов. Таким образом, теория «конфликтов низкой интенсивности» впервые объединяла различные формы участия США в субконвенциональных операциях в зонах локальных и региональных конфликтов: антипартизанскую деятельность, поддержку лояльных партизанских движений, борьбу с терроризмом и наркомафией, операции по поддержанию мира и т. п. На протяжении 80-х гг. теория «конфликтов низкой интенсивности» активно применялась на практике (например, в Сальвадоре), а участие в «конфликтах низкой интенсивности» официально стало одним из направлений военной политики США{39}.

Важно подчеркнуть, что разработка американской стратегии вмешательства в «конфликты низкой интенсивности» обусловливалась не только стремлением преодолеть сложившуюся к концу 70-х гг. патовую ситуацию в противостоянии с СССР, в том числе на региональном уровне (на фоне ввода ограниченного контингента советских войск в Афганистан), но и потребностью в выработке методики парирования новых, ограниченных по своему масштабу и интенсивности, но все более значимых локально-региональных угроз. Таким образом, еще до формального окончания «холодной войны» разработка и реализация концепции «конфликтов низкой интенсивности», нацеленной на поиск новых форм проецирования военной силы и политического влияния в регионах в условиях «биполярного тупика», явились своеобразным предвосхищением событий грядущего десятилетия.

В силу целого ряда факторов, подробно рассмотренных в предыдущей главе, в последнее десятилетие XX в. операции в зонах локально-регионального противостояния низкой и низко-средней интенсивности (часто внутреннего интернационализированного типа) из разряда второстепенных перешли в разряд основных задач вооруженных сил. Это потребовало пересмотра теории «конфликтов низкой интенсивности», исходившей из реалий биполярного мира. В новой редакции 90-х гг. она была существенно расширена и получила название концепции «операций невоенного типа». Эта концепция, [40] как и ее предшественница, разрабатывалась в основном американскими военными специалистами-конфликтологами и активно используется прежде всего в вооруженных силах США, а также — в видоизмененной форме — в других ведущих западных странах. Постепенно она получает распространение и в гражданском сообществе. Это, конечно, не означает, что у гражданских специалистов отсутствует собственное понимание и самостоятельный интерес к подобной проблематике. Однако уже в силу неоднородности гражданского сообщества (даже в рамках одной страны) от него трудно ожидать разработки единой и цельной концепции реагирования на локально-региональные угрозы невоенного типа. Кроме того, следует признать, что вне военной сферы «теория» вмешательства в локально-региональные конфликты в гораздо большей мере оторвана от «практики», и нет такой прямой связи, как между разработкой военными специалистами концепции «операций невоенного типа» и ее оформлением в виде соответствующей доктрины вооруженных сил и полевых уставов, которые становятся руководством к действию для формирований, участвующих в операциях по поддержанию мира и оказанию гуманитарной помощи в Боснии, Сьерра Леоне или Восточном Тиморе.

Сам термин «операции невоенного типа»{40} формулируется как бы «от противного», подчеркивая их специфику по сравнению с обычными военными операциями. Смена терминологии должна была также символизировать отличие новой концепции, подчеркивающей невоенный характер гуманитарных, миротворческих и других подобных операций, от теории «конфликтов низкой интенсивности» 70–80-х гг., рассматривавшей их лишь как менее интенсивные военные операции. При этом концепция «операций невоенного типа» неизбежно носит довольно размытый характер — в самом американском военном сообществе существует множество вариантов определения и классификации операций невоенного типа (свои нюансы присутствуют в соответствующих документах Объединенного комитета начальников штабов, Министерства обороны, в полевых уставах армии США и т. п.){41}. Пытаясь подвести некий общий знаменатель, отметим следующие основные виды операций невоенного типа, различаемые американской военной доктриной.

Операции по оказанию гуманитарной помощи в кризисных зонах (гуманитарные операции), которые в свою очередь подразделяются на:

а) помощь при стихийных бедствиях и других чрезвычайных ситуациях (например, техногенных катастрофах);

б) помощь беженцам и внутренне перемещенным лицам; [41]

в) обеспечение безопасности гуманитарной деятельности (облегчение доступа сотрудников международных гуманитарных организаций и служб к пострадавшему населению, защита гуманитарного персонала, охрана колонн беженцев и мест их временного размещения, конвоев и складов с гуманитарной помощью, а также морских портов и аэропортов, используемых для ее доставки);

г) техническую поддержку, например, в области «гуманитарного разминирования» (не связанного с непосредственной военной необходимостью).

Операции по поддержанию мира:

а) миротворческие операции, предполагающие согласие конфликтующих сторон на присутствие миротворческих контингентов, их беспристрастность, а также желательное неприменение силы, даже в целях самообороны — например, операции ООН на Кипре (с 1964 г.) и в Камбодже (1991–1992 и 1992–1993 гг.);

б) операции по силовому умиротворению, или насильственному принуждению к миру, не связанные этими ограничениями, например, операции НАТО в Боснии (с 1995 г.). и в Косово (с 1999 г.).

Антипартизанские действия и оказание поддержки в области национально-государственного строительства (помощь в создании местных (национальных) органов безопасности — обучение, вооружение, техническое и информационное обеспечение; гуманитарная и другая помощь, не носящая экстренного характера, то есть осуществляемая в некризисных условиях, и т. п.).

Поддержка повстанческих (партизанских) движений в других странах.

Операции по эвакуации граждан из зон конфликтов или стихийных бедствий (например, операция «Восточный выход» по эвакуации граждан США и других стран из Сомали в 1991 г., операция «Быстрый подъем» в 1991 г. в Заире и др.).

Операции по контролю над соблюдением режима санкций (например, операция «Поддержка демократии» вдоль побережья Гаити с 1993 г.) и «запретных зон» (например, операции по контролю над зонами, закрытыми для полетов авиации, в Ираке («Южный часовой», с 1992 г.) и в Боснии («Запрет полетов», с 1993 г.)).

Операции по демонстрации силы {42}.

Хотя американская доктрина предполагает участие вооруженных сил в операциях невоенного типа в основном за рубежом, она допускает их привлечение к выполнению задач невоенного типа и на территории своей страны. Такие операции могут включать оказание поддержки: [42]

Основные проблемы участия вооруженных сил в операциях невоенного типа

а) гражданским властям: во время стачек и забастовок, чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий, а также в поисково-спасательных, гуманитарных и других мероприятиях;

б) правоохранительным органам: в восстановлении общественного порядка (в случае массовых беспорядков), охране особо важных объектов (например, электро- и водозаборных станций, транспортных и коммуникационных узлов и т. п.), а также в операциях по борьбе с терроризмом и незаконным оборотом наркотиков.

Если одни виды операций невоенного типа изначально предполагают применение силовых методов (например, операции по силовому умиротворению), то другие виды (например, гуманитарные или «традиционные» миротворческие операции) могут проводиться и без ее применения. Ситуация осложняется тем, что часто операции этих двух типов проводятся одновременно: например, все более распространенным вариантом стало сочетание гуманитарной операции с операцией по силовому умиротворению (в Боснии, Косово и т. д.). Наконец, операции невоенного типа могут носить как многосторонний (многонациональный), так и односторонний характер, то есть осуществляться усилиями одной или нескольких стран. Отметим, что из всех видов операций невоенного типа нас будут интересовать два наиболее распространенных: операции по поддержанию мира и гуманитарные операции.

Несмотря на все многообразие операций невоенного типа, есть некоторые общие для них особенности, отличающие их от собственно военных операций. Все эти особенности связаны с преимущественно политическим характером операций невоенного типа.

В независимости от той роли, которую в операции невоенного типа играют вооруженные силы, она служит прежде всего политическим, а не военным целям и задачам. Хотя и военные операции в конечном счете диктуются политическими соображениями («война есть продолжение политики иными средствами»), в операциях невоенного типа соображения политического характера превалируют над всеми остальными. Такие операции нацелены не на одержание военной победы, а на предупреждение, ограничение и разрешение конфликтов, поддержание мира и оказание поддержки гражданским властям во внутренних кризисах, сохранение и утверждение влияния в том или ином регионе и т. п. — естественно, в соответствии с национальными интересами{43}. В операции невоенного типа важно не добиться военного поражения или физического уничтожения противника, а, например, создать условия для победы на выборах местных политических сил, лояльных «международному сообществу» или национальным властям. Операции невоенного типа [43] буквально пронизаны политическими интересами и соображениями на всех уровнях. При этом цели операций невоенного типа всегда ограниченны (то есть не связаны с жизненно важными интересами стран-участниц) и могут быстро и часто меняться по ходу операции — в результате более глубокого анализа ситуации или ее изменения. Хотя в теории конкретные задачи, решаемые вооруженными силами на том или ином этапе операции (например, разоружение конфликтующих сторон), должны быть подчинены ее общеполитическим задачам, на практике политические соображения могут не только не совпадать с военными потребностями момента, но даже противоречить им{44}.

Операции невоенного типа являются частью общих усилий по политическому урегулированию конфликта, но могут проходить как в рамках этого процесса, так и параллельно ему. Если широкомасштабные операции по поддержанию мира, как правило, осуществляются после достижения сторонами конфликта — самостоятельно или при международном посредничестве — мирного соглашения, то, например, гуманитарные операции предпринимаются на гораздо более ранней стадии конфликта, иногда задолго до начала процесса политического урегулирования, не говоря о заключении перемирия и тем более о полноценном мирном соглашении. Современные кризисы и конфликты, как правило, носят комплексный характер — поэтому в одной и той же конфликтной зоне могут иметь место несколько видов операций невоенного типа, которые часто взаимосвязаны друг с другом (например, гуманитарные операции и операции по поддержанию мира).

Важнейшее, если не ключевое значение в операциях невоенного типа приобретает легитимность участвующих в них сил и организаций в глазах общественного мнения стран-участниц, «международного сообщества» в целом, а также населения конфликтной зоны{45}. Основой такой легитимности может служить мандат от международной или региональной организации, двустороннее соглашение с властями страны, где происходит конфликт или чрезвычайная ситуация (в случае если местные власти продолжают действовать). Чем более масштабный характер носит гуманитарная или миротворческая операция, тем больше потребность в ее официальном оформлении на международном уровне. Характерно, что в отличие от военных действий успех операций невоенного типа во многом зависит от их приемлемости для местного населения (операция невоенного типа не может быть эффективной, если она неприемлема для местного населения). Поэтому с военной точки зрения резко возрастает роль оперативной разведки и психологических [44] операций в создании благоприятного образа самих сил и структур, проводящих ту или иную операцию, а также поддерживаемых ими местных сил и группировок.

Одной из ключевых задач в операциях невоенного типа является обеспечение минимальных «условий безопасности» в конфликтной зоне. Если для вооруженных сил в ходе военной операции эта задача ограничивается самообороной, то операции невоенного типа, как правило, требуют хотя бы частичного распространения гарантий безопасности на ее гражданских участников (международные и неправительственные организации) и на местное население{46}.

Операции невоенного типа требуют чрезвычайной осторожности и сдержанности в использовании силы, то есть поиска оптимального баланса между обеспечением безопасности, необходимостью осуществления операции и ее политическими целями. Чрезмерное применение силы антагонизирует стороны конфликта, подрывает легитимность международных сил и организаций, стоящих за ее использованием, и в отдельных случаях приводит к обратному результату, то есть способствует росту авторитета той стороны, против которой применена сила. Поэтому правила применения силы в операциях невоенного типа носят гораздо более ограниченный, детализированный и политизированный характер, чем входе обычной военной операции{47}.

Хотя в отдельных случаях осуществление задач невоенного типа (например, экстренной эвакуации или единичных гуманитарных акций) может занять относительно небольшой период времени, в целом операции невоенного типа носят гораздо более затяжной характер по сравнению с военными операциями и могут длиться годами, если не десятилетиями{48}.

Несмотря на то что возможность как «вертикальной», так и «горизонтальной» эскалации операций невоенного типа ограниченна, интенсивность противостояния и уровень насилия, например, в рамках операций по «силовому умиротворению» могут существенно варьироваться в пределах от низкого до среднего и в целом выше, чем в ходе операций в зонах «конфликтов низкой интенсивности» 70–80-х гг.

Операции невоенного типа, как правило, носят «неровный» характер: локальные вспышки насилия сменяются периодами «замирения» и политического маневрирования сторон. Местные вооруженные формирования строятся на основе небольшого профессионального ядра, которое по мере необходимости и в зависимости от сезонных факторов может быть усилено полувоенными группировками или народным ополчением. От сил, участвующих в операциях [45] невоенного типа, требуется гибкость и способность быстро перестраиваться от выполнения одних задач на другие в зависимости от ситуации. Соответственно, структура командования операцией невоенного типа должна быть менее жесткой и иерархической, а его низшие звенья — обладать большей самостоятельностью.

Объем задач в операциях невоенного типа настолько велик, а их характер настолько специфичен, что в их выполнении резко возрастает роль личного состава. Задачи невоенного типа требуют большего объема людской силы, непосредственного присутствия и личного контакта военнослужащих с местным населением и властями в зоне конфликта (если они продолжают действовать) и не могут быть решены «бесконтактным», «дистанционным» путем, то есть преимущественно за счет новейших вооружений и техники.

Наконец, так же, как целью операции невоенного типа не может быть одержание победы над одной из сторон конфликта, так и эффективность операций невоенного типа невозможно определить в военных терминах. Успех гуманитарной, миротворческой или иной операции невоенного типа оценивается только исходя из общего политического, социально-экономического и психологического климата в постконфликтной зоне. Представления о целях и критерии оценки эффективности операции могут существенно меняться на всем ее протяжении — в зависимости от складывающейся политической ситуации. Соответственно, невозможно заранее четко определить стратегию «выхода из кризиса», то есть сроки и форму окончания операции.

В целом можно сделать вывод о том, что даже при самых благоприятных условиях операции невоенного типа крайне сложны и трудоемки с точки зрения планирования и осуществления, подвержены воздействию множества политических, экономических, социальных, военных, культурно-психологических и других факторов и не приводят к быстрым результатам. Для вооруженных сил участие в таких операциях представляет не меньшие, если не большие, сложности, чем ведение полномасштабных боевых действий, причем не только в политическом, психологическом и этическом, но и в военном отношении.

С одной стороны, формированиям, задействованным в операциях невоенного типа, требуются длительная специальная подготовка и обучение полицейским, административным и другим навыкам невоенного типа. С другой стороны, участие в операциях невоенного типа осложняется тем, что они часто являются частью более широкого спектра мероприятий «кризисного реагирования», которые могут включать и боевые действия. Операции невоенного типа, [46] как правило, проводятся в «мирное» время, то есть без объявления войны (отсюда один из терминов для их обозначения — «операции мирного времени»). Однако усредненная интенсивность современных конфликтов, их локально-региональный характер и возможность эскалации насилия оборачиваются тем, что операции невоенного типа часто сопровождаются военными мерами воздействия или дополняют их. Поэтому в зоне одного и того же конфликта или «театра военных действий» могут параллельно вестись военные действия и осуществляться операции невоенного типа (так, например, параллельно кампании НАТО по нанесению ракетно-бомбовых ударов по территории Союзной Республики Югославии в 1999 г. силами альянса осуществлялись операции по оказанию гуманитарной помощи косовским беженцам в Македонии и Албании, которые, так же, как и последующая операция Сил НАТО для Косово, относятся к операциям невоенного типа). При этом не всегда можно провести грань между сугубо военными и невоенными аспектами «кризисного реагирования», тем более что и те, и другие задачи могут решаться одними и теми же формированиями (силами). Поэтому в тех случаях, когда невоенные операции сопровождаются военными действиями, их невозможно рассматривать в отрыве друг от друга.

Даже этот краткий обзор показывает, насколько разнообразны и многогранны операции невоенного типа. Однако есть одна общая для них особенность — основой всех таких операций в силу их преимущественно политического содержания является взаимодействие вооруженных сил с огромным числом невоенных — гражданских, гуманитарных, полицейских и других структур, организаций и групп. Поэтому именно анализ военно-гражданского взаимодействия дает ключ к пониманию характера и особенностей операций невоенного типа и является критерием их эффективности.

§ 2. Проблема операций невоенного типа в военно-гражданских отношениях

В исследовательских целях роль вооруженных сил в демократическом обществе обычно рассматривается в двух основных ракурсах: взаимоотношения с гражданскими властями, с одной стороны, и с обществом в целом, с другой. В этих рамках военно-гражданские отношения могут принимать самые различные формы: осуществление высшим политическим руководством страны контроля над вооруженными силами, выполнение профессиональным военным сообществом [47] консультативных функций, необходимых для принятия соответствующих политических решений, информационно-пропагандистская работа, в том числе контакты со средствами массовой информации, и т. п. Соответственно, основными проблемами военно-гражданских отношений являются: эффективность гражданского контроля над военной сферой; принципы формирования личного состава вооруженных сил (всеобщая воинская повинность и/или профессиональная армия); роль и влияние военных элит в процессе принятия военно-политических решений; отношение к армии в обществе; сочетание традиционных и «новых» военных задач в современных условиях. Из всего этого комплекса проблем нас больше всего интересует, как и насколько «нетрадиционные» задачи, все чаще возлагаемые на вооруженные силы развитых стран мира их политическим руководством, влияют на военно-гражданские отношения в целом.

Одной из основных особенностей операций невоенного типа является то, что они, как правило, напрямую не связаны с жизненно важными интересами национальной безопасности государств, и прежде всего тех из них, которые реально составляют так называемое международное сообщество, то есть принадлежат к избранному кругу ведущих стран мира во главе с США. Более того, участие в операциях невоенного типа отличается от полномасштабного вооруженного вмешательства (например, от военной операции против Ирака в 1991 г.) тем, что оно не всегда определяется и четко сформулированными стратегическими интересами, которые в отсутствие реальных угроз безопасности западных стран приобретают все более размытый и общий характер. В современном западном политическом лексиконе в качестве «стратегических» все чаще выдвигаются интересы, важные с точки зрения поддержания мира и стабильности в целом и утверждения системы ценностей западного мира — в частности, путем поддержки контролируемых им международных институтов и механизмов.

При этом для большинства западных стран угрозы безопасности, создаваемые основным видом современного вооруженного противостояния — локально-региональными кризисами и конфликтами, — носят косвенный характер. В качестве таких угроз рассматриваются: поддержка терроризма, дестабилизация региональных партнеров и союзников, возможный наплыв беженцев или создание препятствий для международной торговли. Общий знаменатель позиции западных стран по этому вопросу можно было бы выразить так: «либо мы вмешаемся в кризис, либо кризис придет к нам»{49}. Согласно этой логике, например, ввод сил НАТО в Косово в 1999 г. [48] объяснялся как стремлением США и их европейских союзников сохранить жизнеспособность и авторитет Североатлантического альянса, так и гуманитарными соображениями, причем не универсального, а сугубо избирательного характера. Стоит ли говорить о том, что эти задачи никак не связаны с защитой жизненно важных интересов безопасности самих стран — членов НАТО. Соответственно, ни одна из стран НАТО не готова к реализации этих задач любой ценой.

Руководству государств, считающихся демократическими, труднее оправдать в глазах общественного мнения участие национальных вооруженных сил в операциях, не связанных с отражением внешней агрессии. Во времена «холодной войны» для правительств стран «свободного мира» не представляло особой сложности объяснить населению необходимость противостояния глобальной военной угрозе со стороны СССР и его союзников. Однако после того, как непосредственная угроза глобального конфликта по линии Восток — Запад исчезла, рядового западного обывателя необходимо было еще убедить в том, что его безопасности в какой бы то ни было степени угрожает разворовывание местными бандами продовольственной помощи где-нибудь в Сомали и что вооруженные силы его страны должны быть немедленно направлены туда для охраны гуманитарных складов — за его, обывателя, счет.

Размытость и нечеткость целей «международного (то есть, по сути, западного) сообщества» составляют разительный контраст с ситуацией в самих конфликтных зонах. В современных локально-региональных конфликтах интересы, преследуемые местными силами и группировками, враждующими между собой или противостоящими внешнему давлению, как правило, носят жизненно важный характер, а их цели и задачи предельно ясны и конкретны. От реализации этих целей часто зависит политическое или даже физическое выживание конфликтующих сторон, ради которого они готовы пойти на значительные материальные и человеческие жертвы. Если развитые страны, составляющие костяк «международного сообщества», в вопросах локально-регионального вмешательства руководствуются «демократическими ценностями», произвольно интерпретируемыми гуманитарными соображениями и не вполне четко определенными стратегическими целями, то для местных сил и этнополитических группировок речь часто идет о жизни или смерти. Такая асимметричность интересов диктует ведущим западным державам необходимость максимального ограничения возможных потерь, особенно среди военнослужащих своих стран, в ходе вмешательства в современные локально-региональные кризисы и конфликты. [49]

Этот императив наложился на уже сформировавшуюся, по крайней мере со времен неудачного вмешательства США во Вьетнаме, особенность военно-гражданских отношений в странах Запада, а именно: повышенную чувствительность общественного мнения и политических кругов к жертвам среди военнослужащих своих стран. Стремление свести к минимуму потери среди личного состава вооруженных сил США стало одним из импульсов так называемой революции в военном деле конца 80–90-х гг. — излюбленного предмета дискуссий в американском военном истеблишменте. Своеобразным проявлением современного издания «революции в военном деле» стала операция антииракской коалиции в Персидском заливе в 1991 г., явившая пример достижения быстрой победы ценой минимальных жертв. Абсолютная несопоставимость технологических возможностей сторон{50} обернулась практически односторонним характером вооруженной борьбы и совершенно неравнозначным ущербом, понесенным сторонами в ходе военных действий. Беспрецедентно низкий уровень военных потерь сил антииракской коалиции во главе с США{51} создал иллюзию наступления новой эры «бесконтактной», или «дистанционной», войны.

После операции в Персидском заливе для США любые военные потери, превышавшие несколько сот человек, стали практически неприемлемыми с внутриполитической точки зрения. Хотя у европейских союзников США этот феномен проявился несколько слабее, в 90-е гг. и здесь стремление избежать жертв среди своих военнослужащих приобрело почти самодовлеющее значение. Именно сокращение риска потерь среди личного состава — а не увеличение ударной мощи — все чаще стало выдвигаться в качестве основного аргумента для увеличения расходов на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы по модернизации вооружений и военной техники. Сведение к минимуму жертв среди военнослужащих западных стран достигается за счет всех возможных средств, в том числе за счет резкого увеличения так называемого побочного ущерба, то есть жертв среди мирного населения в зоне конфликта (примером может служить принятое НАТО в ходе военной кампании против Союзной Республики Югославии (СРЮ) решение не подвергать риску своих пилотов, запретив им снижать самолеты ниже определенной высоты, что привело к уменьшению точности бомбовых ударов и росту числа жертв среди гражданского населения).

Однако в отличие от военных кампаний (типа агрессии НАТО против СРЮ в 1999 г.) «бесконтактное» участие в операциях невоенного типа, которые занимают все большее место в общем объеме задач вооруженных сил, нереально. Одними авиаударами с недосягаемой [50] для зенитных ракет противника высоты не разогнать митинг или демонстрацию, не вернуть беженцев к местам их прежнего проживания, не обеспечить раздачу гуманитарной помощи пострадавшему в ходе конфликта населению. Невозможность полностью избежать риска для жизни военнослужащих, выполняющих миротворческие или гуманитарные задачи непосредственно в зоне конфликта, требует более четкого обоснования необходимости участия вооруженных сил ведущих западных держав в операциях невоенного типа — тем более что эта необходимость отнюдь не очевидна, по крайней мере для профессионального военного сообщества.

Отношение к «нетрадиционным» миссиям, все чаще возлагаемым на вооруженные силы политическим руководством их стран, в самом военном сообществе, мягко говоря, неоднозначно и в целом может быть определено как прохладное. Такое отношение объясняется вполне понятными причинами. Во-первых, современные вооруженные силы вынуждены действовать в условиях значительно сократившихся военных бюджетов. Резко активизировавшееся участие вооруженных сил в операциях невоенного типа не может не осуществляться за счет уменьшения расходов на подготовку к выполнению традиционных военных задач и модернизацию вооружений и техники. Эта проблема наиболее остро стоит для сухопутных сил, которые в наибольшей степени вовлечены в операции невоенного типа и в то же время получают меньше средств на модернизацию вооружений и техники, чем ракетно-ядерный комплекс, ВВС и т. д. Во-вторых, военные не хотят становиться заложниками быстро меняющейся политической ситуации и характерного для операций невоенного типа отсутствия четких военных целей, задач и критериев успеха и не желают расплачиваться собственной кровью за ошибки политиков.

В отличие от политического руководства и гражданской бюрократии военное сообщество в США и других ведущих западных странах в 90-е гг. проявляло относительную сдержанность по вопросу не только об участии в операциях невоенного типа, но и о любом ограниченном использовании военно-силовых методов. Руководство вооруженных и, в частности, сухопутных сил настороженно относилось к призывам политиков при первой же возможности применить «ограниченную» военную силу в том или ином локально-региональном кризисе или конфликте и продолжало последовательно отстаивать тезис о том, что главным приоритетом ВС «всегда будет подготовка к участию и одержанию победы в полномасштабных войнах»{52}. В 90-е гг. военно-гражданское размежевание по проблеме применения силы в современных локально-региональных [51] конфликтах наиболее ярко проявилось в США, где по этому вопросу наметилось противостояние сторонников концепций «подавляющей силы» и «ограниченных целей».

Концепция «подавляющей силы» («доктрина Пауэлла») отражала мнение прежде всего американского профессионального военного сообщества, особенно армейских кругов. Суть этой концепции, сложившейся под влиянием массированного применения США военной силы в ходе войны в Персидском заливе в 1991 г., сводилась к тезису «все или ничего», предполагавшему только широкомасштабное (а не ограниченное) вооруженное вмешательство в «крупный региональный конфликт». Перечень необходимых для такого вмешательства условий включал: непосредственную угрозу стратегическим интересам США, ясность поставленных военных задач, возможность четко определить, насколько они выполнены в ходе операции, и использование военной силы только в качестве крайней меры, когда все другие средства давления исчерпаны.

Напротив, сторонники концепции «ограниченных целей» — политические назначенцы и гражданские эксперты в аппарате министра обороны США, сотрудники нижнего и среднего звена Государственного департамента и аппарата Совета национальной безопасности и т. п. — указывали на неизбежное изменение причин и целей использования военной силы после окончания «холодной войны». По их мнению, в современных условиях отпала необходимость в том, чтобы американское военное вмешательство за рубежом было обязательно обусловлено жизненно важными интересами национальной безопасности США. В то же время появилась возможность использования вооруженных сил в целях принуждения конфликтующих сторон или одной из них — например, с помощью «точечных ударов» и «хирургических» бомбардировок — к внутриполитическим изменениям или наказания враждующих группировок за их политическое поведение, то есть осуществления ограниченных политических целей ограниченными военными средствами.

Таким образом, с некоторыми допущениями можно сказать, что с окончанием «холодной войны» в вопросе об использовании военной силы в США произошла своеобразная смена ролей: гражданские чиновники и политики все чаще стали играть роль «ястребов», а военные — «голубей». Как это ни парадоксально, в 90-е гг. наибольшую популярность у военного сообщества, которое по идее должно быть заинтересовано в возможно более широком применении силы, завоевала концепция, согласно которой военные методы предполагалось использовать лишь в исключительных случаях, когда соблюдены условия для широкомасштабного вмешательства [52] (то есть приоритет фактически был оставлен за политическими и экономическими методами давления).

При этом отсутствие в профессиональных военных кругах США и других ведущих стран Запада особого энтузиазма по поводу ограниченного применения военной силы и привлечения вооруженных сил к участию в операциях невоенного типа не стоит преувеличивать. В условиях крайне низкой вероятности полномасштабных войн трудно оправдать сохранение военного потенциала ведущих стран мира даже в его нынешнем, значительно сокращенном виде. Поэтому в конечном счете вооруженные силы как особый вид бюрократической организации сами должны быть заинтересованы в поиске для себя новых задач — в целях оправдания своего существования в отсутствие масштабных военных угроз жизненно важными интересам безопасности своих стран в изменившемся мире. Отсюда все более популярный в военных кругах тезис о том, что, хотя «новые», нетрадиционные миссии и не являются операциями военного типа, они могут быть выполнены только (!) усилиями военных.

В этой связи возникает закономерный вопрос: насколько профессиональный опыт и подготовка вооруженных сил соответствуют задачам невоенного типа, которые им постоянно приходится выполнять в ходе операций по поддержанию мира и гуманитарных акций?

§ 3. Солдат или миротворец? (К вопросу о задачах вооруженных сил в операциях невоенного типа)

После окончания «холодной войны» перед национальными вооруженными силами Соединенных Штатов, их основных европейских союзников по НАТО и многих других военных держав с особой остротой встала проблема переориентации громоздких военных структур, нацеленных на осуществление/отражение широкомасштабной конвенциальной агрессии в условиях ядерного сдерживания, на выполнение широкого спектра «антикризисных» задач, требовавших несравненно большей гибкости, мобильности и повышения уровня профессиональной подготовки одновременно с ее диверсификацией (в том числе за счет полицейских, административных и других невоенных навыков). При этом в условиях сокращающихся военных расходов объем задач вооруженных сил не уменьшился — напротив, к традиционным функциям, которые никто не отменял, добавились новые. Проблема сочетания столь различных задач требовала своего решения в ходе реформирования [53] структуры, состава и принципов формирования вооруженных сил с целью их приспособления к условиям, сложившимся после окончания «холодной войны».

Структура вооруженных сил того или иного государства формируется в соответствии с тем, какие сценарии их использования рассматриваются военно-политическим руководством как наиболее вероятные. Обратимся к оценке ведущими военными державами Запада — США, Великобританией, Францией и ФРГ — наиболее вероятных сценариев участия в вооруженных конфликтах после окончания «холодной войны».

В 90-е гг. задача реагирования на произошедшие в мире изменения в первую очередь встала перед США как перед единственной мировой сверхдержавой. Под явным влиянием войны в Персидском заливе в качестве основы военной стратегии США уже в 1993 г. был выдвинут тезис о необходимости быть готовыми участвовать и одержать победу одновременно в двух «крупных региональных конфликтах» («иллюстративные сценарии» предполагали вооруженное вмешательство США в случае повторного нападения Ирака на Кувейт/Саудовскую Аравию и агрессию Северной Кореи против Южной){53}. В соответствии с этими сценариями должна была формироваться структура вооруженных сил США (условно говоря, определялись силы и ресурсы, необходимые для противостояния «региональному агрессору» в одном «крупном региональном конфликте», а затем этот потенциал умножался на два). В то же время наряду с крупными региональными конфликтами впервые в качестве возможной угрозы национальной безопасности США были указаны «конфликты ниже уровня региональной войны на этнической и религиозной почве, часто внутригосударственного характера»{54} (численность войск, необходимых для противостояния локально-региональному противнику, вооруженному в основном легким оружием, зенитными ракетами и ограниченным числом, как правило, устаревших танков, боевых самолетов и судов, условно предполагалась не превышающей 50 тыс. человек{55}).

Несмотря на то что тезис о подготовке к одновременному участию в двух «крупных региональных конфликтах» не вполне адекватно отражал военно-политические реалии 90-х гг., он продолжал оставаться основой формирования структуры вооруженных сил США{56}, так как позволял «законсервировать» ее в форме, близкой к той, что осталась в наследство со времен «холодной войны», и оправдать даже значительно сократившийся объем расходов на оборону. В то же время в американской военной стратегии все больший упор стал делаться на подготовку вооруженных сил США к «выполнению [54] всего спектра военных операций» — от «кризисного реагирования и операций небольшого масштаба до участия и победы в крупных региональных войнах»{57}. К концу десятилетия тезис о «двух крупных региональных конфликтах» стал подвергаться все более острой критике, в том числе со стороны американских правительственных экспертов{58}, как нереалистичный и неадекватный основным угрозам безопасности США. Все чаще стали звучать предложения о замене стратегии «двух региональных конфликтов» на стратегию «полутора кризисов, или войн», которая предполагала бы при сохранении абсолютного превосходства США в обычных вооруженных силах готовность к одновременному участию в крупном региональном конфликте и масштабной операции невоенного типа, подобной боснийской или косовской операции НАТО{59}.

Согласно официальным документам, зафиксировавшим реакцию руководства Великобритании на изменившуюся военно-политическую ситуацию в мире, наиболее вероятные сценарии применения вооруженных сил в новых условиях предполагали участие:

а) либо в одном «крупном вооруженном конфликте», подобном войне в Персидском заливе (вмешательство в такой кризис фактически заменило задачу обороны страны от полномасштабной агрессии в качестве отправной точки военного планирования);

б) либо в более длительной, но менее масштабной и интенсивной операции (типа операции по поддержанию мира в Боснии) при сохранении возможности направления по крайней мере одной бригады в еще одну кризисную зону (при условии, что лишь одна из этих операций связана с ведением боевых действий, а одновременное участие в них не продлится более 6 месяцев){60}.

Хотя в первых после окончания «холодной войны» военно-стратегических документах Франции подчеркивалось стремление избежать преимущественной ориентации «только на оборону от широкомасштабной агрессии или только на операции по поддержанию мира и международного порядка», в качестве наиболее вероятной задачи вооруженных сил уже выдвигалась не полномасштабная война, а «предотвращение и регулирование затяжных кризисов различной интенсивности... на значительном расстоянии от национальной территории... как правило, в составе многонациональных коалиций»{61}. Французская интерпретация возможных сценариев применения вооруженных сил близка британской: первый вариант предполагает направление 50-тысячного контингента для участия в «крупном региональном конфликте» (при условии, что операция будет многонациональной и продлится менее года), второй — отправку 30-тысячного контингента для участия в более длительной, [55] но менее интенсивной операции и одновременно 5 тыс. военнослужащих в еще одну кризисную зону. Тот факт, что эта модель известна как стратегия «полутора кризисов», подчеркивает, что именно второй вариант (участие ВС в операции масштаба боснийской и еще в одной операции более низкой интенсивности) рассматривается как наиболее вероятный.

По понятным причинам на протяжении всего послевоенного периода вплоть до 1990 г. вооруженные силы ФРГ не направлялись за пределы страны{*6}. Однако в изменившихся с окончанием «холодной войны» условиях Конституционный суд объединенной Германии уже в июле 1994 г. пришел к выводу об отсутствии «каких-либо конституционных ограничений» использования вооруженных сил ФРГ за пределами страны, прежде всего в операциях по поддержанию мира под эгидой ООН (при соответствующем решении парламента){62}. О масштабе предполагаемых операций свидетельствовала готовность ФРГ предоставить армейскую дивизию для участия в «антикризисной» операции на долговременной основе{63}.

Изменение стратегических приоритетов ведущих стран Запада и пересмотр наиболее вероятных сценариев использования вооруженных сил должны были найти свое отражение в процессе реформирования структуры ВС. Снижение вероятности «большой войны» в Европе и значительное сокращение военных расходов и численности вооруженных сил в сочетании с ростом оперативной нагрузки на ВС усилили необходимость в их дальнейшей профессионализации (за счет постепенного отказа от системы всеобщего призыва), повышении мобильности и способности к «проецированию силы».

Оставив на время в стороне США, на несколько уровней превосходящих все другие развитые государства по своей военной мощи и в качестве глобального лидера вынужденных сохранять массивные обычные вооруженные силы, рассмотрим эти тенденции на примере западных стран, обладающих сопоставимым военным потенциалом. Это, с одной стороны, Великобритания и Франция с их давней традицией «проецирования силы», не прерывавшейся еще с колониальных времен, а с другой стороны, Германия, лишенная такой возможности на протяжении послевоенного периода. Представление о масштабах сокращения вооруженных сил этих стран дает динамика числа военнослужащих, сократившегося с 1985 по 1998 г. в Великобритании с 327 до 211 тыс. человек (на 35,5%), во Франции — с 476 до 358 тыс. человек (на 25%), в ФРГ — с 478 до 333,5 тыс. человек [56] (более чем на 30%, несмотря на объединение двух германских государств и их ВС в 1990 г.){64}.

Британские вооруженные силы — относительно небольшие и формируемые целиком на профессиональной основе — являются одними из самых мобильных в мире и служат моделью для реформирования ВС многих европейских стран (Франции, Италии, Швеции и т. д.). Взятая на вооружение Великобританией так называемая экспедиционная концепция ВС предполагает их поддержание в высокой степени готовности к быстрому развертыванию в той или иной конфликтной зоне. В условиях значительного сокращения численности британских вооруженных сил резко возросшая потребность в «проецировании силы» привела к формированию (с августа 1996 г.) Объединенных сил быстрого реагирования, объединяющих наиболее мобильные части всех родов войск.

Сокращение вооруженных сил Франции привело к некоторому свертыванию традиционного военного присутствия в бывших французских колониях в Западной и Центральной Африке (до 25 тыс. солдат в 1998 г.). В то же время были предприняты меры по развитию современных форм «проецирования силы» за счет создания так называемых Сил по «управлению насилием»{*7} (то есть сил быстрого реагирования) наряду с «силами усиления»{*8}, предназначенными для ведения полномасштабных боевых действий. Повышение мобильности вооруженных сил (в 1999 г. из 180 тыс. военнослужащих сухопутных сил 60 тыс. были готовы к развертыванию за пределами Франции, к 2002 г. это соотношение должно поменяться на 138 тыс. к 100 тыс.) неразрывно связано с их дальнейшей профессионализацией: к 2002 г. должен быть осуществлен полный перевод вооруженных сил на профессиональную основу.

Объединение Германии привело к тому, что ее военные расходы и вооруженные силы сократились более значительно по сравнению с другими европейскими государствами. С одной стороны, в ФРГ в отличие от многих западных стран сохранилась система всеобщего призыва в армию как важный элемент стратегической культуры, подчеркивающий, что бундесвер не отделен от германского общества, а интегрирован в него (согласно принятому в июле 1994 г. плану строительства вооруженных сил ФРГ{65}, призывники все еще должны были составлять 135 тыс. человек от общей численности военнослужащих в 335–340 тыс., или около 40%). С другой стороны, германская структура вооруженных сил претерпела радикальные [57] изменения, предусматривавшие наряду с поддержанием «основных оборонительных сил» создание Сил кризисного реагирования численностью около 50 тыс. человек. Эти силы, нацеленные на «проецирование силы» за пределами территорий стран — членов НАТО, объединили наиболее боеготовые и мобильные части вооруженных сил ФРГ и в отличие от «основных оборонительных сил» формируются на профессиональной основе. Силы кризисного реагирования пользуются приоритетным вниманием со стороны руководства ВС и в приоритетном порядке получают новейшие вооружения и военную технику (именно эти силы составляют основу германских контингентов в операциях НАТО в Боснии и Косово).

В целом, несмотря на ряд нюансов, в ходе реформирования вооруженных сил ведущих европейских военных держав отчетливо проявилась тенденция к повышению мобильности и гибкости структуры ВС за счет их дальнейшего сокращения, профессионализации и создания (усиления) сил быстрого реагирования. Логично было бы предположить, что эта тенденция ведет к формированию вооруженных сил как бы двух «категорий»: с одной стороны, сил быстрого (кризисного) реагирования, специально предназначенных для выполнения новых, нетрадиционных задач в зонах современных локально-региональных конфликтов, а с другой стороны, сил общего назначения, сохраняющих готовность к ведению полномасштабных боевых действий в ходе обычной войны. Однако военно-политическое руководство стран Запада, в особенности США, принципиально отказывалось классифицировать вооруженные силы по типу выполняемых ими задач (от ведения полномасштабных военных действий до участия в операциях невоенного типа), упирая лишь на различия в уровне боеготовности и мобильности ВС и подчеркивая, что как силы быстрого реагирования, так и силы общего назначения должны быть готовы к ведению полномасштабных военных действий.

Такая позиция мотивировалась тем, что в современных локально-региональных конфликтах усредненной (низко-средней) интенсивности очень трудно провести грань между военными действиями и операциями невоенного типа (по словам бывшего министра обороны Великобритании, генерального секретаря НАТО Дж. Робертсона, «такой грани просто не существует»{66}). Согласно этой логике, в условиях, когда военная мощь рассматривается как «страховка против широкого спектра угроз», нельзя допустить специализации тех или иных компонентов вооруженных сил только на ведении полномасштабных военных действий или только на операциях невоенного типа, так как последние в любой момент могут потребовать [58] вооруженного вмешательства. Чтобы предотвратить возможную эскалацию конфликта или по крайней мере контролировать ее, вооруженные силы в целом и силы быстрого реагирования в частности должны быть подготовлены к выполнению всего спектра задач — от боевых до миротворческих.

В военно-политических кругах США и других ведущих военных держав Запада преобладает точка зрения, согласно которой только силы общего назначения способны сочетать в себе боевые и специальные навыки, необходимые для эффективного выполнения всего спектра поставленных перед ними задач, включая все виды операций невоенного типа{67}. Такая точка зрения основывается на представлении о том, что гораздо легче переориентировать силы, подготовленные к ведению полномасштабных боевых действий, на выполнение «задач меньшей сложности», чем наоборот (то есть всегда проще обеспечить деэскалацию военного потенциала, чем его эскалацию){68}. Предполагается, что если «подразделения, подготовленные и оснащенные для ведения полномасштабных военных действий, способны эффективно участвовать, например, в миротворческих операциях, для чего им может понадобиться некоторая специальная подготовка», то «подразделения, обладающие лишь миротворческими навыками, не способны вести военные действия»{69}. При этом подчеркивается, что приобретение «некоторых специальных навыков», требующихся в операциях невоенного типа, ни в коем случае не должно осуществляться за счет ослабления подготовки к ведению боевых действий более высокой интенсивности. Согласно американской военной доктрине, «подготовка формирований для ведения операций невоенного типа должна отталкиваться от главной задачи вооруженных сил — ведения полномасштабных войн» и для большинства операций невоенного типа солдатам достаточно «адаптировать к ситуации свои боевые навыки», которые «не совсем подходят лишь для некоторых видов таких операций (например, миротворческих и гуманитарных)»{70}.

Общий знаменатель официальной позиции западных стран по этому вопросу отражают стратегические документы их основной военно-политической организации — Североатлантического альянса. Согласно Стратегической концепции НАТО, для успешного предотвращения конфликтов и реагирования на кризисы требуются в основном те же военно-политические ресурсы и возможности (единая структура командования и военная инфраструктура, многонациональный характер военной подготовки, тщательное предварительное планирование), что и для обеспечения «коллективной обороны» (вскользь отмечается, правда, что операции по предотвращению [59] конфликтов и «управлению кризисами» могут потребовать и специальной подготовки, но не более того){71}. Авторы концепции отказываются классифицировать имеющиеся в распоряжении альянса силы в соответствии с поставленными перед ними задачами (коллективная оборона, с одной стороны, или операции по кризисному реагированию, проецированию силы, поддержанию мира и т. п. — с другой), подразделяя формирования НАТО лишь в зависимости от степени их боеготовности и мобильности{72}.

Таким образом, военным истеблишментом США и других ведущих западных держав взят курс не на «разведение» солдата и миротворца, а на их «объединение в одном лице», а точнее, на наделение военнослужащих сил общего назначения в случае необходимости «дополнительными» миротворческими, гуманитарными и другими невоенными функциями. Важным преимуществом этого курса является то, что он позволяет ограничить реформирование структуры вооруженных сил повышением их общей мобильности и боеготовности, не прибегая к более радикальным мерам. Однако при этом явно недооценивается специфика операций невоенного типа. Курс «на объединение солдата и миротворца в одном лице» исходит из в корне неверного представления о том, что операции невоенного типа качественно ничем не отличаются от полномасштабных боевых операций, кроме уровня интенсивности военных действий, а навыки, необходимые для успешного выполнения невоенных задач, менее важны и трудоемки, чем боевые, носят дополнительный характер и могут быть полностью освоены за несколько месяцев (или недель!) специальных тренировок. Одного повышения мобильности вооруженных сил и их способности к «проецированию силы» явно недостаточно для эффективного решения задач невоенного типа в зонах современных локально-региональных конфликтов. Опыт практического применения вооруженных сил ведущих стран Запада в 90-е гг. упорно свидетельствует о том, что задачи невоенного типа зачастую носят не менее, а более сложный характер, чем сугубо военные задачи, и требуют специальных навыков и длительной подготовки. В связи с этим возникает вопрос: реально ли добиться того, чтобы одни и те же формирования были одинаково хорошо подготовлены к ведению операций столь разных типов и интенсивности — от полномасштабных боевых до сугубо невоенных задач?

Проблема «размывания» в ходе участившихся операций невоенного типа «традиционных» навыков ведения боевых действий особенно широко обсуждается в США, военная стратегия которых предполагает сохранение значительного потенциала сил общего назначения, [60] необходимого для одновременного участия в двух «крупных региональных конфликтах». В условиях значительного сокращения военных расходов (с 400 млрд. долларов в 1985 г. до 250 млрд. в 1997 г.) и общей численности вооруженных сил (с 2,2 млн. до 1,45 млн. человек за тот же период){73} активизация участия в операциях невоенного типа резко увеличила оперативную нагрузку на ВС США, особенно на армейские подразделения. В американском военном сообществе заговорили об «изнашивании» вооруженных сил, вынужденных сокращать затраты, время и усилия на боевую подготовку из-за участившихся операций в зонах локально-региональных конфликтов. По мнению американского военного руководства, регулярное участие сил общего назначения в операциях невоенного типа, особенно в тех из них, которые не связаны с применением силы, способно подорвать их готовность к выполнению боевых задач (например, на случай развертывания в зоне «крупного регионального конфликта»). Для того чтобы из «миротворцев» вновь стать полноценными «солдатами», этим формированиям необходимо пройти переподготовку, которая может занять от двух месяцев до полугода. Поэтому военная доктрина США предлагает «как можно скорее передислоцировать те или иные формирования после выполнения ими невоенных задач — с тем чтобы сохранить их способность к ведению полномасштабных войн или будущих операций невоенного типа»{74}.

Невозможность одновременно поддерживать на высоком уровне мощные «континентальные силы» и эффективные силы «кризисного реагирования» хорошо иллюстрирует также опыт германских вооруженных сил. Диктуемое международной обстановкой и внешнеполитическими интересами страны приоритетное внимание к вопросам кризисного реагирования на практике оборачивается созданием вооруженных сил двух категорий — мобильных и модернизированных Сил кризисного реагирования, в основном занятых в операциях невоенного типа, и устаревших и громоздких «основных оборонительных сил». При этом попытка «объединить солдата и миротворца в одном лице» осуществляется за счет непропорциональной милитаризации германских Сил кризисного реагирования, в отличие, например, от аналогичных британских или французских формирований (половина армейских и большая часть военно-воздушных подразделений, входящих в Силы кризисного реагирования ФРГ, подготовлены и оснащены для ведения полномасштабных наступательных операций, ничего общего не имеющих с операциями невоенного типа). Хотя такой военизированный антикризисный потенциал, возможно, и необходим ФРГ в целях поиска [61] и утверждения своего нового международного статуса, он совершенно неадекватен с точки зрения ведения операций невоенного типа.

Итак, несмотря на взятый США и их европейскими союзниками курс на «объединение солдата и миротворца», то есть на наделение сил общего назначения «невоенными» функциями без ущерба для их боевого потенциала, военно-политическое руководство западных стран вынуждено признать, что на практике «невозможно быстро переориентировать боевые подразделения на выполнение миротворческих задач»{75}. С одной стороны, попытки улучшить ситуацию в этой области за счет преимущественного использования в операциях невоенного типа формирований наиболее мобильных и гибких родов войск (морской пехоты, воздушно-десантных сил), а также сил специального назначения не решают проблему — такие силы, хорошо подготовленные для чрезвычайного «кризисного реагирования», не обладают «гражданскими» навыками и не способны выполнять невоенные задачи на постоянной основе. С другой стороны, проблемы не решает и более широкое использование в операциях невоенного типа резервных компонентов вооруженных сил: несмотря на то, что они зачастую обладают необходимыми специальными навыками (особенно инженерно-строительными, медицинскими и т. п.), их развертывание, как правило, затруднено и носит крайне замедленный характер, а силовые навыки оставляют желать лучшего.

Что касается привлечения к выполнению задач невоенного типа силовых формирований и структур, не относящихся к вооруженным силам, то для того, чтобы такие формирования могли использоваться в операциях невоенного типа наравне с ВС (или вместо них!), они должны не только обладать широким набором специфических навыков (полицейских, административных, спасательных и т. д.), но и иметь хорошую военную подготовку и носить отчетливо военизированный характер. Этим требованиям пока в той или иной мере отвечают лишь военизированные полицейские формирования, например корпус национальной жандармерии во Франции — полицейские силы, созданные для обеспечения «внутренней безопасности», но подчиненные Министерству обороны и финансируемые из военного бюджета{76}. Однако в использовании военизированных полицейских формирований (французских жандармов, итальянских карабиньери и т. п.) в операциях невоенного типа есть свои проблемы: во-первых, несмотря на все более активное привлечение этих формирований к участию в международных операциях невоенного типа, они все же остаются преимущественно силами [62] «внутреннего назначения», то есть, как правило, связаны определенными ограничениями на участие в операциях за пределами своих стран; а во-вторых, их потенциал пока явно недостаточен — во многих странах Запада (в том числе в США и ФРГ) такие формирования вообще отсутствуют.

В целом на основании проведенного нами обзора можно сделать вывод о том, что переориентация вооруженных сил стран Запада от ведения полномасштабной обычной войны к «кризисному реагированию» отразилась в основном на повышении мобильности ВС и не привела ни к их серьезной структурной перестройке, ник переложению функций невоенного типа на какие-либо другие формирования. Сделанный, таким образом, выбор в пользу «объединения солдата и миротворца» при всех его преимуществах (прежде всего финансовых) ничего не дает с точки зрения повышения эффективности операций невоенного типа.

С окончанием «холодной войны» вооруженные силы США и их западных союзников все чаще стали применяться для выполнения ограниченных военно-политических задач (наказания одной или нескольких конфликтующих сторон, принуждения их к заключению мирного соглашения и т. п.). При этом увеличение реальной оперативной нагрузки на вооруженные силы западных стран в 90-е гг. и незаменимость ВС в области «кризисного реагирования» способствовали некоторому укреплению политических позиций профессионального военного сообщества (особенно генеральных штабов) за счет невоенных компонентов государственной бюрократии и росту его влияния на процесс принятия политических решений об использовании силы и вмешательстве в тот или иной конфликт{77}. Эта тенденция представляется не только оправданной, но и закономерной: она не только не нанесла ущерба гражданскому контролю над военной сферой, но и стала одним из немногих факторов, оказывавших — с большим или меньшим успехом — сдерживающее влияние на принятие гражданскими властями решений об ограниченном использовании военной силы.

Однако если наблюдаемый в последние десятилетия рост влияния и веса вооруженных сил в вопросах применения военной силы во многом носил объективный характер, то участившееся использование вооруженных сил в операциях невоенного типа было чревато гораздо более серьезными проблемами, в особенности с точки зрения военно-гражданских отношений. После окончания «холодной [63] войны» вооруженные силы ведущих стран мира, способные в случае необходимости вести полномасштабную обычную межгосударственную войну, оказались не подготовленными к ведению операций преимущественно невоенного типа в зонах локально-региональных конфликтов. Частичное решение этой проблемы на оперативно-тактическом уровне заключалось в предоставлении силам, участвующим в операциях невоенного типа, основ специальной подготовки при сохранении задач стратегического развертывания и обеспечения в качестве их базовой задачи. Более радикальное, структурное решение предполагало бы при сохранении «необходимого и достаточного» потенциала обычных вооруженных сил параллельное создание отдельного компонента в структуре вооруженных сил или вне ее — формирований нового типа, специально предназначенных для постоянного ведения операций невоенного типа.

Выбор, сделанный ведущими державами Запада во главе с США в пользу «объединения солдата и миротворца в одном лице», был во многом предопределен. В условиях сокращения расходов на оборону содержать довольно громоздкие, но постепенно сокращающиеся обычные вооруженные силы, используя их по мере необходимости в нетрадиционных операциях по силовому умиротворению со всеми вытекающими издержками, было дешевле и проще, чем предпринимать их радикальную перестройку. А главное, у большинства западных стран просто нет альтернативы использованию вооруженных сил в операциях невоенного типа в зонах локально-региональных конфликтов: за некоторыми исключениями, они не располагают достаточно мощными военизированными силами или структурами, которые можно было бы приспособить к выполнению задач скорее полицейско-административного, чем военного характера.

Получается парадокс: с одной стороны, западные страны не располагают силовым компонентом, специально подготовленным к ведению операций невоенного типа, и поэтому вынуждены использовать в этих целях вооруженные силы. Несмотря на довольно прохладное отношение профессионального военного сообщества к операциям невоенного типа, именно активному участию в широко разрекламированных миссиях по поддержанию мира и гуманитарных акциях оно не в последнюю очередь обязано сохранением все еще значительных объемов финансирования и поддержанием своего политического веса. С другой стороны, в силу преимущественно политического характера операций невоенного типа они предполагают более высокий уровень гражданского контроля и вмешательства и в несравнимо большей степени подвержены влиянию политической конъюнктуры, чем военные операции. Соответственно, [64] чем больше объем задач невоенного типа в рамках той или иной операции, тем больше проблем создает использование в ней вооруженных сил — как с точки зрения военно-гражданских отношений в целом, так и в плане гражданского контроля над военной сферой. Его суть хорошо передает известное изречение: «Война — слишком важна, чтобы отдать ее на откуп генералам». Однако даже если предположить, что по сравнению с полномасштабной военной кампанией операции невоенного типа — не «слишком важны», это отнюдь не означает, что их можно с легкостью «отдать на откуп генералам».