Содержание
«Военная Литература»
Исследования

Раздел II.

Военно-гражданское взаимодействие в операциях НАТО на Балканах

Глава 3.

Разработка и реализация концепции военно-гражданского сотрудничества в ходе операции НАТО в Боснии

Проблемы военно-гражданских отношений, особенно на уровне принятия политико-стратегических решений, были в той или иной мере актуальны для НАТО как для военно-политического блока на протяжении всего послевоенного периода. Однако задача обеспечения военно-гражданского взаимодействия в операциях невоенного типа с особой остротой встала перед Североатлантическим альянсом лишь в последнее десятилетие XX в. Начиная с 1992 г., после принятия решения об участии альянса в миротворческих операциях ОБСЕ и ООН, задача организации взаимодействия с невоенными участниками операций по поддержанию мира стала обретать концептуальную форму. Практическая же реализация концепции военно-гражданского взаимодействия НАТО началась лишь с конца 1995 г., с развертыванием Сил НАТО по выполнению Дейтонских соглашений по Боснии.

§ 1. Международное вмешательство в боснийский конфликт: от ООН к НАТО

В начале 90-х гг. международное сообщество вынуждено было реагировать на резко обострившуюся ситуацию на Балканах. Распад федеративной Югославии, в значительной мере ставший следствием развала биполярной мировой системы, сопровождался рядом ожесточенных вооруженных конфликтов и резким ухудшением гуманитарной ситуации в регионе. Особенно острый характер носили этнополитические конфликты на территории бывших югославских республик — Хорватии, а также Боснии и Герцеговины. С расширением гуманитарных и миротворческих возможностей Организации Объединенных Наций, продемонстрированных в ходе кризиса в Персидском заливе в 1990–1991 гг., основные задачи по регулированию кризисов и конфликтов на территории бывшей Югославии первоначально легли именно на ООН. [71]

В отличие от первого опыта гуманитарного вмешательства ООН после окончания «холодной войны» (операция по оказанию помощи курдскому населению северных районов Ирака, 1991 г.) резкое обострение гуманитарной ситуации в центре Европы — в республиках бывшей Югославии — впервые затронуло интересы безопасности и стабильности европейских стран: внутренний этнополитический конфликт в одной из частей распадающегося федерального образования — в Боснии и Герцеговине, еще не сформировавшей собственной государственности и обладавшей наиболее пестрым и смешанным населением, стал источником самого большого числа беженцев в Европе со времен Второй мировой войны. Решение этой проблемы требовало активного гуманитарного вмешательства со стороны ведущих стран Запада, поэтому гуманитарные задачи, ответственность за выполнение которых была возложена на Управление Верховного комиссара ООН по беженцам (УВКБ), изначально были основной составляющей операции ООН в бывшей Югославии.

Помимо гуманитарных вопросов, ООН должна была решать в бывшей Югославии и миротворческие задачи. В этих целях были созданы Силы по охране ООН в бывшей Югославии (СООНО). Формирование СООНО совпало с началом пересмотра концепции «традиционных» миротворческих операций ООН. На протяжении послевоенного периода миротворческая роль ООН ограничивалась оказанием конфликтующим сторонам, с их согласия и по их просьбе, помощи в создании военно-политических условий для мирного урегулирования. Хотя такое «традиционное» миротворчество редко приводило к разрешению конфликта, оно довольно эффективно способствовало его «замораживанию», а в условиях «холодной войны» большего от ООН и не требовалось. С окончанием «холодной войны» и смещением центра мировой конфликтности с глобального на локально-региональный уровень в ряде случаев возникла необходимость, а главное — как тогда представлялось — появилась возможность более эффективного урегулирования того или иного конфликта любыми, в том числе силовыми, средствами. Этот переход к расширенному толкованию миротворческой деятельности, к ее пересмотру в сторону силового умиротворения был зафиксирован в докладе Генерального секретаря ООН Б. Бутроса-Гали «На повестке дня — мир», вышедшем в свет в сентябре 1992 г.{78} Неудивительно, что в этих условиях операция СООНО в Боснии изначально носила весьма противоречивый характер: с одной стороны, она преследовала «традиционные» задачи «создания благоприятного климата для ведения переговоров между сторонами, предотвращения возобновления или эскалации конфликта... и поддержки гуманитарных усилий»{79}, а с [72] другой стороны, стала первым опытом применения на практике провозглашенной Б. Бутросом-Гали идеи активизации миротворческих усилий ООН и придания им более силовой направленности.

Обе составляющие операции ООН в Боснии — гуманитарная (гражданская) и миротворческая (военная) — были теснейшим образом взаимосвязаны. Руководство гуманитарной операцией было сосредоточено в руках УВКБ, которому решением Генерального секретаря ООН был придан статус «ведущего агентства». На момент начала вооруженных столкновений в Боснии (7 апреля 1992 г.) отделения УВКБ ООН уже работали в Сараево, Банья-Луке и Мостаре; в Сараево располагался и штаб СООНО, из которого осуществлялось руководство силами ООН, размещенными в сербских районах Хорватии. В Боснии УВКБ как ведущее гуманитарное агентство ООН впервые столкнулось с целым рядом новых для него проблем. Во-первых, УВКБ впервые пришлось напрямую оказывать гуманитарную помощь огромному числу внутренне перемещенных лиц в государстве, еще не обретшем полного международного признания (при том, что мандат УВКБ, строго говоря, предусматривает помощь и защиту лишь для беженцев). Во-вторых, работа непосредственно в районе полномасштабных военных действий была связана с чрезвычайно высоким риском для персонала УВКБ и других гуманитарных организаций и НПО, к чему они оказались совершенно не готовы. Наконец, именно в Боснии концепция так называемых зон безопасности ООН, опробованная в северном Ираке и Хорватии, приняла законченную форму. Собственно, создание и гуманитарное обеспечение «зон безопасности» ООН — крупных анклавов для внутренне перемещенных лиц одной национальности в районах, контролируемых другой этнической общиной (например, мусульманских анклавов Сребреницы, Жепы, Горажде в сербских районах), — стало основным направлением работы УВКБ в Боснии. Эти «зоны безопасности», фактически превратившиеся в гигантские резервации для беженцев, окруженные вооруженными силами противника и полностью зависимые от иностранной гуманитарной помощи, стали наиболее «слабым звеном» операции ООН в Боснии и объектом острой международной критики.

Что касается «миротворческой» составляющей вмешательства ООН, то мандат СООНО, впервые размещенных в бывшей Югославии с ограниченной целью — для охраны «зон безопасности» (сербских анклавов) в Хорватии, расширялся Советом Безопасности ООН более десяти раз (резолюции 758, 761, 762, 769, 770, 776, 786, 795, 816, 824, 836, 908 и т. д.). С сентября 1992 г. в соответствии с резолюцией 776 Совета Безопасности ООН{80} на СООНО была возложена [73] задача оказания поддержки гуманитарным усилиям УВКБ в Боснии (включая охрану конвоев ООН с гуманитарной помощью). Первоначально СООНО в Боснии были более легко вооружены и в целом были менее склонны применять силу, чем, например, в ходе второй операции ООН в Сомали (ЮНОСОМ II). Это объяснялось тем, что при наличии у европейских стран, военные контингента которых составили костяк СООНО, непосредственных интересов в зоне конфликта, «голубые каски» находились под более жестким (по сравнению с операцией ООН в Сомали) контролем со стороны политического руководства этих стран, уделявших большее внимание обеспечению безопасности своих сил. Однако впоследствии функции СООНО были вновь расширены и стали включать охрану «зон безопасности» ООН в Боснии, а также контроль над соблюдением «зон, свободных от тяжелого вооружения».

Координация действий и консультации между СООНО и УВКБ проходили как на уровне штабов, так и на оперативном уровне и на ранних этапах операции носили конструктивный характер. В ряде случаев поддержка «голубыми касками» гуманитарных мероприятий — например, организация воздушного моста для гуманитарного снабжения блокированного боснийскими сербами Сараево или проведение работ по разминированию для обеспечения доступа сотрудников гуманитарных организаций в отдельные районы — оказалась бесценной для УВКБ и НПО. Однако СООНО были заведомо поставлены в весьма сложные условия тем, что были дислоцированы в Боснии в отсутствие какого-либо политического соглашения о мире (так, СООНО смогли взять под контроль лишь отдельные районы Боснии и не были допущены во многие сербские районы края). С одной стороны, в условиях продолжающегося вооруженного конфликта СООНО рано или поздно были вынуждены брать на себя все более амбициозные задачи и все чаще отвечать силой на провокации конфликтующих сторон. С другой стороны, по мере во многом неизбежной «военизации» СООНО гражданско-военные отношения стали приобретать все более напряженный характер, а ассоциация с силовыми акциями «голубых касок» стала все чаще вступать в противоречие с целями и задачами гуманитарных организаций.

Постепенное расширение функций ООН в Боснии и «размывание миссии» СООНО привели к тому, что к маю 1994 г. в республике находилось уже 33 тыс. «голубых касок», 600 военных наблюдателей и 3 тыс. гражданских сотрудников ООН, не говоря уже о множестве НПО{81}. Однако расширение и «милитаризация» присутствия ООН в Боснии делали его не более эффективным, а все более контрпродуктивным. Гуманитарная интервенция ООН фактически [74] создала в Боснии искусственную систему жизнеобеспечения и, освободив таким образом стороны конфликта от необходимости поддерживать функционирование базовой инфраструктуры (дорог, госпиталей, предприятий питания и т. д.), способствовала тому, что ведение мирных переговоров оказалось для них менее выгодным, чем продолжение военных действий. В результате присутствие в Боснии СООНО стало фактором дальнейшего затягивания конфликта, хотя и привело к некоторому снижению интенсивности боевых действий. Неудивительно, что за три года после начала гуманитарной операции ООН в Боснии в ходе вооруженных действий между конфликтующими сторонами было убито до 200 тыс. человек (значительная их часть — гражданские лица); более 2 млн. человек оказались на положении внутренне перемещенных лиц в Боснии и беженцев за ее пределами.

Более того, как гражданские структуры, так и миротворческие силы ООН в Боснии сами нередко становились объектом манипуляции конфликтующих сторон. Так, стремление УВКБ обеспечить безопасность той или иной группы внутренне перемещенных лиц (например, путем их сосредоточения в «зонах безопасности») использовалось военизированными формированиями противостоящей этнической общины как инструмент «этнических чисток». Воюющие группировки в полной мере пользовались и плодами международной гуманитарной деятельности: гуманитарная помощь ООН свободно продавалась по всей Боснии; отремонтированные силами ООН дороги, призванные облегчить доступ гуманитарных конвоев во все районы республики, активно использовались вооруженными формированиями боснийских сербов, мусульман и хорватов для переброски вооружения и техники; за право прохода в тот или иной район СООНО были вынуждены расплачиваться с контролирующей данный район группировкой горюче-смазочными материалами, впоследствии нередко использовавшимися в военных целях. Кульминацией стали события мая 1995 г., когда в ответ на бомбардировку сербских складов вооружений сотни плохо вооруженных миротворцев ООН были захвачены в заложники, а некоторые из них были затем использованы в качестве «живых щитов» против новых бомбардировок.

В целом боснийская операция ООН, планировавшаяся как ограниченное вмешательство во внутренний этнополитический конфликт для оказания гуманитарной помощи пострадавшему населению и вылившаяся в создание охраняемых гуманитарных «зон безопасности», стала классическим примером так называемой гуманитарной интервенции. Показательно, что избранная ООН тактика «гуманитарной [75] интервенции» — «средний путь» между традиционной миротворческой операцией и полномасштабным военно-силовым « вмешательством — стала скорее частью боснийской проблемы, чем ее решением. Однако основная причина провала гуманитарной-миротворческой операции СООНО/УВКБ в Боснии заключалась в том, что эта операция фактически должна была компенсировать отсутствие какого-либо политического решения боснийского конфликта и стала заложником стремления руководства США и их европейских союзников не допустить фактического раздела республики.

Провал «гуманитарной интервенции» ООН в Боснии создал условия для прямого вмешательства НАТО в боснийский конфликт, которое уже диктовалось не столько гуманитарными, сколько стратегическими интересами. Важно, однако, понимать, что интересы стран НАТО, и прежде всего США, в отношении боснийского конфликта формировались постепенно, по ходу развития самой конфликтной ситуации и под влиянием более глубоких изменений на международной арене. Только к середине 1995 г. сформировалась более или менее отчетливая стратегия США и НАТО в отношении боснийского конфликта, состоявшая в необходимости установления нового баланса сил, при котором «центральное» мусульманское правительство контролировало бы территорию, достаточную для того, чтобы сохранить Боснию в качестве единого государства, даже при условии, что его жизнеспособность будет поддерживаться с помощью международного протектората. Такие задачи никак не могли быть реализованы в рамках операции ООН и требовали прямого вмешательства НАТО в ход конфликта.

Североатлантический альянс стал оказывать поддержку миротворческой операции ООН в бывшей Югославии сразу после получения им юридических оснований для выхода за пределы зоны своей ответственности на Хельсинкском саммите СБСЕ (июль 1992 г.). Тогда военно-морские силы НАТО были направлены в Адриатическое море для наблюдения за выполнением эмбарго на поставки оружия в бывшую Югославию, установленного резолюцией 713 СБ ООН. По мере того как дислоцированные в Боснии СООНО испытывали возраставшие трудности в выполнении задач, возложенных на них Советом Безопасности ООН, силы и ресурсы НАТО стали все более широко привлекаться к поддержке операции ООН. С середины 1993 г. силы НАТО уже не только блокировали Союзную Республику Югославию (СРЮ) с моря, но и осуществляли контроль над соблюдением зоны, закрытой для полетов авиации конфликтующих сторон, обеспечивали оперативный штаб СООНО персоналом и оборудованием, занимались кризисным планированием, защитой «голубых [76] касок» ООН, наблюдением за передвижениями сторон и сдачей тяжелых вооружений, а также созданием «зон безопасности». В апреле 1994 г., в рамках операции НАТО по контролю над соблюдением над Боснией «зоны, свободной для полетов», США нанесли ракетно-бомбовые удары по позициям боснийских сербов (при наличии довольно расплывчатого мандата Совета Безопасности ООН){82}.

В июне 1995 г., после инцидента с захватом боснийскими сербами в заложники миротворцев ООН, под предлогом защиты «голубых касок» в Боснии были размещены силы быстрого реагирования НАТО{83} — впервые без предварительного одобрения со стороны Совета Безопасности. Однако этого оказалось недостаточно для выправления баланса сил между конфликтующими сторонами. Администрация США активизировала военное давление на боснийских сербов, приняв деятельное участие в организации и руководстве мусульмано-хорватскими наступлениями лета — осени 1995 г. и организовала массированную дипломатическую атаку на конфликтующие стороны, выдвинув собственно американский план боснийского урегулирования («план Холбрука»). Это давление было подкреплено ракетно-бомбовыми ударами НАТО по позициям боснийских сербов (август — сентябрь 1995 г.), проводившимися при формальном отсутствии резолюции Совета Безопасности ООН с негласного одобрения со стороны командующего СООНО{84}.

Военная операция НАТО, согласованная с наземным мусульмано-хорватским наступлением, привела к тому, что в октябре 1995 г. на основе американского «плана Холбрука» было заключено перемирие, а в ноябре на авиабазе Райт-Паттерсон в Дейтоне (штат Огайо) начались переговоры между конфликтующими сторонами. 21 ноября они завершились парафированием так называемых Дейтонских договоренностей по Боснии, подписанных 14 декабря в Париже{85} и зафиксировавших официальную передачу всей полноты командования от ООН к НАТО. Характерно, что создание Сил НАТО по выполнению Дейтонских соглашений по Боснии (СВС){*9} было оформлено резолюцией 1031 Совета Безопасности от 15 декабря 1995 г. уже после того, как де-факто началось их формирование во главе с Верховным главнокомандующим объединенными вооруженными силами (ОВС) НАТО в Европе. В резолюции Военного комитета НАТО зафиксировано, что, несмотря на условия мандата ООН или ОБСЕ, монополия на определение характера, финансирование, разработку и проведение операции полностью сохраняется за НАТО, [77] также, как и возможность в любой момент отказаться от выполнения соответствующего мандата{86}.

§ 2. Формирование органов военно-гражданского взаимодействия НАТО в Боснии

Разработка концепции военно-гражданского взаимодействия НАТО основывалась на двух традиционных для вооруженных сил подходах к сотрудничеству с гражданскими властями и населением, не являющихся специфическими для операций невоенного типа. Во-первых, военно-гражданское сотрудничество (ВГС) рассматривалось как способ создания благоприятных технических условий для проведения военной операции. Даже несмотря на то, что НАТО располагает собственной мощной системой транспортно-тылового обеспечения, эта система не является полностью автономной. В том, что касается поставок топлива, электроэнергии, воды, продовольствия, предоставления транспортных коридоров и т. п., НАТО в той или иной степени зависит от позиции руководства тех стран, территория которых формирует театр военных действий (ТВД). Исходя из этого, руководство альянса крайне заинтересовано в установлении с ними благоприятных отношений. Так, уже в первом официальном документе НАТО по этому вопросу — директиве Военного комитета НАТО № 411, принятой в августе 1997 г., — «военно-гражданское сотрудничество определяется как «военная операция [курсив мой. — ЕС], основной задачей которой является поддержка гражданских властей, населения, международных и правительственных организаций, которая будет способствовать реализации военных целей»{87}.

Во-вторых, военно-гражданское сотрудничество традиционно рассматривалось как одна из вспомогательных функций оперативного командования, известная под названием «психологические операции». Участие в операциях по поддержанию мира (ОПМ) потребовало существенно расширить это понятие, так как успех в таких операциях в значительной степени зависит от того, насколько они приемлемы для местного населения{88}; В директиве Военного комитета № 411, в частности, подчеркивалось, что «непосредственной целью гражданско-военного сотрудничества является обеспечение полноценного сотрудничества между командующим НАТО и гражданским населением и институтами в пределах сферы ответственности командующего с тем, чтобы создать... условия, которые предоставили бы ему максимально возможные моральные, материальные и тактические преимущества»{89}. [78]

Таким образом, согласно первоначальной трактовке, нашедшей отражение в официальных документах НАТО середины 90-х гг., целью военно-гражданского сотрудничества была исключительно поддержка военных функций альянса. Военно-гражданское сотрудничество на оперативно-тактическом уровне рассматривалось преимущественно как способ установить приемлемые отношения с местным населением путем учета местного правового, административного, социально-экономического и культурного контекста, что должно было облегчить силам НАТО выполнение их военной задачи.

Основой для внедрения концепции военно-гражданского сотрудничества на оперативно-тактическом уровне в рамках НАТО послужил опыт вооруженных сил США по созданию так называемых центров военно-гражданских операций в северном Ираке (1991 г.), Сомали (1993–1994 гг.), Руанде (1994 г.) и на Гаити (1993–1995 гг.). Эти центры функционировали как «места встречи представителей вооруженных сил, правительственных служб США, местных властей, международных, региональных организаций, а также неправительственных и частных организаций и местного населения»{90} для обмена информацией и координации усилий по предоставлению гуманитарной помощи. При этом американская военная доктрина не устанавливала какой-либо жесткой структуры для центров военно-гражданских операций, размер и состав которых должны были варьироваться в зависимости от ситуации (взаимоотношения с гражданскими организациями могли быть оформлены специальным соглашением или «меморандумом о взаимопонимании»{91}).

Заимствование, развитие и переосмысление американского опыта военно-гражданского сотрудничества (ВГС){*10} в рамках Североатлантического альянса стало одним из важнейших нововведений 90-х гг. в области кризисного реагирования НАТО. Внедрение американской концепции ВГС в военную структуру НАТО состояло в том, чтобы одному из модулей/компоновочных блоков в системе многонациональных оперативных сил НАТО придать исключительно функции взаимодействия с гражданскими организациями в области реализации невоенных аспектов мирного урегулирования (мирных соглашений). Функцией такого модуля должна была стать не собственно реализация гражданских аспектов мирного урегулирования, а налаживание контактов и оказание самой разнообразной поддержки (технической, координационной, информационной и т. д.) местным властям, международным и неправительственным организациям, работающим в «зоне ответственности» командования [79] НАТО и занимающимся проблемами беженцев, доставкой и распределением гуманитарной помощи, восстановлением административных органов, разрушенной экономики и т. п.

Лидирующую роль в разработке и реализации концепции военно-гражданского взаимодействия НАТО сыграли США. Характерными чертами американского вмешательства в Боснии, продиктованными внутриполитическими императивами, национальными традициями использования вооруженных сил и особенностями миротворческой доктрины США, стали: упор на обеспечение безопасности американских войск и СВС НАТО в целом, а также участие американских сил лишь в наиболее крупных проектах по восстановлению инфраструктуры. В области военно-гражданского взаимодействия основной упор делался на координационные функции, осуществлявшиеся с помощью связных офицеров в крупнейших международных организациях и при местных органах власти.

Доминирование США как в СВС НАТО в целом, так и в сфере военно-гражданского взаимодействия проявилось, в частности, в том, что именно США первоначально предоставили в распоряжение СВС НАТО наибольшее число военных специалистов по гражданским делам{92}. В вооруженных силах США широкое развитие получили отделы гражданских дел («G-5» — Civil Affairs), существующие еще с 1942 г. Эти подразделения существуют в сухопутных силах и в корпусе морской пехоты. 353-е Управление по гражданским делам армии США координирует деятельность одного действующего 96-го батальона в составе около 210 человек, находящегося в состоянии полной готовности к развертыванию в любом регионе, а также резервного компонента в составе 5 тыс. человек (или 96% всего персонала по гражданским делам), организованных в командования, бригады и батальоны{93}. Специалисты по гражданским делам, находящиеся в резерве, сочетают военный опыт с профессиональной подготовкой в четырех основных областях: а) управление (а также общественное образование, здравоохранение и безопасность, международное право); б) общественная инфраструктура (транспорт, связь и общественные работы); в) экономика и торговля (продовольственное обеспечение, сельское хозяйство, экономическое развитие и т. п.); г) «специальные функции» (специалисты по чрезвычайным ситуациям, охране окружающей среды, информации и культуре, переводчики). Отметим, что преимущественно резервный характер этих сил автоматически предполагает их замедленное развертывание в случае необходимости по сравнению с регулярными силами общего назначения. [80]

В рамках СВС НАТО в Боснии была образована Многонациональная оперативно-тактическая группа по военно-гражданскому сотрудничеству{*11} со штаб-квартирой в Сараево. Особенностью этой группы, командующим которой стал американский бригадный генерал Сэм Гибсон, стало объединение в ее рамках штабного компонента с подразделениями, непосредственно выполняющими задачи взаимодействия с персоналом гуманитарных организаций и гражданским населением на местах. Хотя на первых порах именно такая структура военно-гражданского взаимодействия представлялась наиболее реалистичной, впоследствии — с «обживанием» Боснии силами НАТО и ростом числа задач в области военно-гражданского взаимодействия — назрела необходимость «развести» штабные и оперативные функции ВГС, привязав их к разным уровням командования операцией НАТО.

Первоначально предполагалось, что численность Многонациональной оперативно-тактической группы по военно-гражданскому сотрудничеству составит 320 человек; впоследствии для работы в ней было направлено 352 американских и 40 французских специалистов по гражданским делам, а также 50 человек от всех остальных стран — участниц операции СВС. Причиной столь явного доминирования американского персонала в структурах военно-гражданского взаимодействия сил НАТО в Боснии стал отказ Франции и Великобритании допустить американских офицеров по гражданским делам к работе в своих контингентах и отсутствие у большинства других стран — участниц операции подготовленных специалистов в этой области{94}. Как и США, Великобритания и Франция располагали значительным опытом военно-гражданского взаимодействия, рассматривавшегося в качестве вспомогательной функции в военных операциях. Особенность британской практики военно-гражданского взаимодействия заключалась в том, что многие из тех задач, которые в США, например, выполняли специально подготовленные специалисты по гражданским делам, в британских ВС на постоянной основе осуществлялись силами общего назначения (например, для командующего британским контингентом в Боснии налаживание тесных взаимоотношений с лидерами местных общин было обычным делом). Если опыт британских вооруженных сил по взаимодействию с гражданским сектором не был оформлен структурно и доктринально (вплоть до 1997 г.), то во Франции к середине 90-х гг. была разработана одна из наиболее развитых доктрин военно-гражданского взаимодействия. Она различала три взаимосвязанных [81] направления такого взаимодействия: приоритет отдавался «военно-гражданскому сотрудничеству» в целях облегчения операций вооруженных сил (например, контролирование потоков беженцев или сбор информации среди гражданского населения); по мере возможности в качестве вспомогательных функций могли осуществляться «военно-гражданские дела» (помощь органам власти принимающей стороны в области управления, связи, восстановления разрушенной хозяйственно-экономической инфраструктуры и т. п.) и «военно-гражданские отношения» (информационно-пропагандистское обеспечение военной операции). В гуманитарных операциях и ОПМ при штабе военного контингента должны были создаваться специальные отделы по гражданским делам, включавшие как военных, так и гражданских специалистов и имевшие подразделения по юридическим, гуманитарным, экономическим вопросам, общественным связям и безопасности.

Преобладание американских специалистов было не единственной проблемой ВГС в рамках боснийской операции НАТО. Первоначально в отсутствие согласованной доктрины альянса по военно-гражданскому сотрудничеству (которая была принята Военным комитетом лишь в августе 1997 г.) командованию СВС пришлось внедрять операции ВГС в свою практику исходя из ситуации и собственного опыта. Особенность боснийской ситуации состояла в том, что на момент развертывания СВС НАТО неправительственные и международные гуманитарные организации, в том числе структуры ООН, уже несколько лет активно работали в зоне конфликта. В силу отсутствия необходимого опыта, недостатка подготовленного персонала и соответствующей теоретической базы формирование центров военно-гражданского сотрудничества (ЦВГС) НАТО в Боснии носило замедленный характер. Это привело к потере преемственности в контактах с местным населением и властями на переходном этапе вывода СООНО и передачи части их ресурсов СВС. Об отсутствии необходимого опыта в области ВГС свидетельствовал, в частности, тот факт, что подготовленный в штабе Корпуса быстрого реагирования НАТО специальный брифинг для работающих в Боснии НПО относительно того, чего им следует ожидать от сил альянса, проводился в штаб-квартире СВС в Сараево, а не на местах, где находилось большинство гуманитарного персонала. Сточки зрения тех проблем, с которыми столкнулись ЦВГС на местах, наиболее показательна ситуация, сложившаяся в многонациональной дивизии (МИД) «Север». ЦВГС, который должен был стать основным местом для контактов между НАТО и гуманитарными организациями, был размещен на базе СВС в районе г. Тузла, в то время как представительства [82] большинства НПО находились в самом городе. Так как доступ на военную базу НАТО для любых лиц, кроме персонала СВС, был жестко ограничен, об эффективности ЦВГС как центра по координации сотрудничества с гуманитарными организациями, местными властями и населением не могло быть и речи.

Со временем структура военно-гражданского взаимодействия НАТО в Боснии приобрела более четкий характер. Она была реорганизована в ноябре 1996 г.: с передачей командования операцией от регионального командования НАТО в Южной Европе и штаба Корпуса быстрого реагирования{*12} к Штабу сухопутных сил НАТО в Центральной Европе{*13} были «разведены» штабные и оперативные функции ВГС. Структура ВГС НАТО в Боснии состояла теперь из трех составляющих: многонационального штабного компонента; Центра военно-гражданского сотрудничества в Сараево — в основном для взаимодействия с теми гражданскими организациями, которые не имели постоянных представителей при командовании силами НАТО; и, наконец, военно-гражданской оперативно-тактической группы по оказанию помощи местным властям и гражданским организациям в восстановлении хозяйственно-экономической инфраструктуры — в основном вокруг Сараево. К 1998 г. в каждой из трех многонациональных дивизий по образу и подобию «гражданских батальонов» армии США были созданы «батальоны военно-гражданского сотрудничества» и ЦВГС, действовавшие под оперативным контролем МНД{95}. На более низком уровне — на уровне батальонов и бригад — действовали группы тактической поддержки ВГС. В каждом батальоне насчитывалось около шести подразделений (групп тактической поддержки) ЦВГС, формировавшихся строго по национальному признаку: в состав каждого подразделения входило по 2–3 офицера одной из стран НАТО и примерно столько же представителей от НПО той же страны{96}. В отличие от штабного функциональный компонент ВГС НАТО в Боснии (около 350 специалистов в области законодательства и права, образования, общественного транспорта, сельского хозяйства, здравоохранения, коммуникаций, а также экономисты, инженеры и т. п., рассредоточенные по территории Боснии) в меньшей степени копировал американскую модель.

Следует отметить, что постепенно диспропорцию в представительстве американских и европейских специалистов в структурах [83] военно-гражданского взаимодействия СВС НАТО удалось преодолеть. Если первоначально в структурах ВГС работали практически исключительно американские специалисты по гражданским делам, то спустя год после начала развертывания СВС доля европейских специалистов (в основном представителей стран — членов НАТО) достигла 45%, а к осени 1998 г. американцы составляли уже не более 20% всего персонала ВГС{97}. В какой-то мере эта «деамериканизация» стала следствием реализации соответствующих положений доктрины НАТО по военно-гражданским отношениям 1997 г. (Л/С 411) и развития в вооруженных силах государств — членов НАТО собственных структур и доктрин военно-гражданского взаимодействия, в том числе в операциях невоенного типа. Опыт, полученный в ходе боснийской операции НАТО, убедил, например, руководство британских вооруженных сил в необходимости формирования специальных органов военно-гражданского взаимодействия. Уже в 1996 г. в целях повышения эффективности военно-гражданских мероприятий во всем спектре возможных операций при Штабе сухопутных сил Великобритании было рекомендовано создать небольшое регулярное подразделение для управления специальной группой по гражданским делам на базе резервного инженерного корпуса в составе как гражданских, так и военных специалистов{98} (первоначально 50, впоследствии — до 200 человек). Штаб группы был сформирован в апреле 1997 г., а к августу 1998 г. завершилось создание самой группы. В целом британская структура ВГС испытала большое влияние американской модели (так же, как и в США, сотрудники ВГС подразделялись на персонал общего назначения и «функциональных» специалистов).

Тем не менее проблема нехватки подготовленных специалистов по гражданским делам в большинстве европейских армий, а также необходимости стандартизации подготовки и сближения концептуальных подходов между США и их европейскими союзниками по НАТО в этой области продолжает носить довольно острый характер.

§ 3. Взаимодействие сил НАТО с международным гражданским сектором в Боснии

Из 12 приложений к Дейтонскому рамочному соглашению по Боснии лишь два были посвящены военным вопросам и проблемам безопасности, а остальные десять — гражданским аспектам мирного урегулирования. При этом, с учетом печального опыта миротворческой операции ООН в Боснии, военные и гражданские (гуманитарные, [84] социально-экономические и др.) аспекты Дейтонских соглашений были четко разделены. На ограничении мандата СВС НАТО выполнением военных положений Дейтонского мирного плана особенно настаивали Соединенные Штаты{99}. В руководстве США и НАТО изначально присутствовало понимание особых трудностей в плане осуществления гражданских аспектов мирного урегулирования, участие в реализации которых не вошло в число приоритетных задач НАТО в Боснии, и, согласившись на размещение американского военного контингента в составе СВС, администрация Клинтона попыталась максимально дистанцироваться от выполнения «невоенных» задач. Неудивительно, что в Дейтоне была практически проигнорирована проблема финансирования гражданской составляющей мирного плана — средства на эти цели стали поступать со стороны, прежде всего ЕС и Всемирного банка, только спустя несколько месяцев после начала операции СВС НАТО.

В результате того, что военные и гражданские аспекты Дейтонского мирного плана были разведены, в Боснии сформировались и две отдельные вертикали координации: «военная» (в рамках СВС НАТО) и «гражданская» (Служба Верховного представителя — главы Совета по выполнению Дейтонских соглашений, созданного на основе Международной конференции по бывшей Югославии). Тактика США на переговорах в Дейтоне изначально заключалась в том, чтобы Верховный представитель был наделен как можно меньшим объемом полномочий во взаимоотношениях с командованием СВС НАТО{100}, и на первых этапах реализации Дейтонских соглашений сложилась ситуация, когда между руководством военной операции НАТО в Боснии и Службой Верховного представителя отсутствовал какой-либо формальный консультационный механизм. Лишь со временем был предпринят ряд мер по «наведению мостов» между военным командованием операции СВС и Службой Верховного представителя Совета по выполнению соглашений по Боснии. Эти меры, в частности, включали прикрепление связных офицеров к основным гражданским организациям для получения командованием операцией НАТО необходимой информации об их деятельности; организацию регулярных встреч руководящих сотрудников ведущих гражданских организаций и военного командования; предоставление военных специалистов по гражданским делам в распоряжение гуманитарных организаций для оказания им самой разнообразной помощи (восстановление инфраструктуры, разминирование и т. п.).

Действовавшие в Боснии гражданские организации нуждались в самой разнообразной помощи со стороны военных. Так, ОБСЕ была заинтересована в поддержке со стороны СВС НАТО в проведении [85] выборов, прежде всего в охране пунктов для голосования и обеспечении сохранности урн для голосования, а также в получении сведений, которыми располагают военные, для осуществления контроля над вооружениями. УВКБ ООН требовался доступ к оперативной информации СВС НАТО относительно условий безопасности в том или ином районе Боснии перед тем, как возвращать туда беженцев или внутренне перемещенных лиц, а также в участии военных саперов в программах по разминированию. Представители Международного Гаагского трибунала по бывшей Югославии (МТБЮ) неоднократно заявляли о желательности и даже необходимости поддержки их усилий по розыску и аресту так называемых военных преступников со стороны СВС НАТО в Боснии. Трудно преувеличить заинтересованность международных гуманитарных организаций, а также неправительственных организаций (НПО), общее число которых на момент начала развертывания СВС НАТО в Боснии превышало 530{101}, в том, чтобы силами военных была как можно быстрее восстановлена базовая инфраструктура в постконфликтной зоне. Тем не менее многие гуманитарные организации, особенно НПО, по традиции весьма прохладно отнеслись к возможности использования в гуманитарных нуждах военного персонала и ресурсов. Такой осторожной позиции придерживалось, в частности, руководство Международного комитета Красного Креста (МККК), опасавшееся, что сотрудничество с СВС НАТО поставит под сомнение репутацию и нейтралитет этой ведущей международной гуманитарной организации. Если позиция МККК, крайне настороженно относившегося к любому сотрудничеству с альянсом, представляла одну крайность, то первоначальную позицию руководства СВС НАТО в Боснии, пытавшегося любыми средствами избежать «размывания» военных функций за счет поддержки усилий гуманитарных организаций, можно охарактеризовать как другую крайность.

Действительно, первоначальный подход СВС НАТО к проблемам военно-гражданского взаимодействия в Боснии и оказанию поддержки НПО представлял разительный контраст с тем, как эти проблемы решались в рамках СООНО, и носил подчеркнуто минималистский характер. Упор делался на то, чтобы любыми средствами избежать складывания зависимости НПО от ресурсов и поддержки НАТО и таким образом косвенно способствовать формированию автономной «гражданской» альтернативы к тому моменту, когда натовские войска должны были бы покинуть Боснию. Хотя время от времени военнослужащим НАТО уже на начальном этапе боснийской операции приходилось заниматься восстановлением школ, больниц, расчисткой завалов, доставкой запасов продовольствия [86] и воды, оказанием чрезвычайной медицинской помощи и т. п., случаи прямого вмешательства СВС в гражданскую сферу (то есть самостоятельного осуществления ими гуманитарных и других невоенных функций) были скорее исключением, чем правилом.

Неудивительно, что в условиях четкого разделения военных и гражданских аспектов мирного урегулирования, ограничения задач СВС выполнением первых и недостаточного финансирования последних относительный успех в деле осуществления военных положений Дейтонских соглашений, достигнутый за первый год операции{102}, составил разительный контраст с реализацией их невоенных аспектов. С учетом этого с преобразованием СВС в Силы стабилизации{*14} в декабре 1996 г. их мандат был пересмотрен: отныне на НАТО официально возлагалась задача оказания по мере возможности «избирательной поддержки гражданским организациям»{103}. Параллельно началось сокращение численности военного контингента НАТО в Боснии (к концу 1999 г. она сократилась до 32 тыс. человек, а еще через год — до 23 тыс.). В этих условиях основной упор формирующихся структур военно-гражданского сотрудничества НАТО в Боснии был сделан на посильную, целевую и избирательную поддержку усилий гуманитарных и других международных организаций, а также местных властей.

Основным видом помощи, оказывавшейся силами НАТО гражданскому сектору в Боснии, оставалась поддержка в области безопасности и выполнение других «вспомогательных» силовых задач. Так, хотя силы НАТО в Боснии не имели мандата на ведение саперных работ, не связанных непосредственно с военной необходимостью (решение этой задачи было возложено на местные органы власти), они оказали ценную техническую помощь саперным группам, действовавшим под эгидой УВКБ ООН. Особенно активные усилия предпринимались силами НАТО в области подготовки местных специалистов по вопросам распознавания и обращения со взрывчатыми веществами, взрывными устройствами, неразорвавшимися боеприпасами и минами (были организованы три саперные школы в Банья-Луке, Мостаре и Травнике, а также специальная школа по подготовке собак в Бихаче). Силы НАТО отвечали также за создание безопасных условий для проведения усилиями ОБСЕ всеобщих выборов в октябре 1998 г., муниципальных выборов в 1997 и 2000 гг. и «специальных» выборов в Республике Сербской в 1997 г., оказывали поддержку ОБСЕ в контроле над реализацией соглашений между сторонами о мерах доверия и безопасности и контроле над [88] вооружениями. Силы НАТО активно сотрудничали и с международными полицейскими силами ООН — например, в обеспечении безопасности проведения саммита по балканскому Пакту стабильности в июле 1999 г. в Сараево. Несмотря на то что задача розыска и задержания так называемых военных преступников по условиям Дейтонских соглашений была возложена на местные власти, последние, по понятным причинам, не проявляли особого энтузиазма в этой сфере, и силы НАТО все активнее брали на себя роль «добровольного помощника» Международного Гаагского трибунала по бывшей Югославии. К ноябрю 2000 г. Силы стабилизации НАТО в Боснии арестовали 24 человека, обвиняемых МТБЮ в совершении военных преступлений в ходе боснийского конфликта (особое рвение в этом вопросе проявил британский контингент, усилиями которого было арестовано столько же человек, сколько американским и французским контингентами вместе). Хотя все эти функции в основном выполнялись силами общего назначения, в Боснии в составе сил НАТО впервые появилось так называемое многонациональное специализированное подразделение (МСП){*15} — военизированное полицейское формирование (в основном в составе итальянских карабиньери), главной задачей которого стало оказание поддержки международной и местной полиции в обеспечении общественного порядка, контроль над проведением демонстраций, борьба с массовыми беспорядками и т. п.{104}

Если взаимодействие с гражданскими организациями в области безопасности проводилось усилиями военных формирований НАТО, то в оказании гражданскому сектору несиловой поддержки в гуманитарной, технической, информационной и других областях ведущую роль играли специализированные структуры военно-гражданского сотрудничества, подробно рассмотренные нами выше. Персонал ВГС, специализирующийся по проблемам здравоохранения, сельского хозяйства, социально-экономическим вопросам, телекоммуникациям, гражданскому строительству и даже культуре, был направлен для работы в Службе Верховного представителя по Боснии и в местных представительствах ведущих международных организаций{105}. Немалая поддержка была оказана международному гражданскому сектору и местным властям в области восстановления хозяйственно-экономической инфраструктуры: в течение первого года операции усилиями около 7 тыс. военных инженеров из 25 стран было отремонтировано 2,5 тыс. км дорог, разминированы и отремонтированы аэропорты и железные дороги, системы [89] электро- и водоснабжения, построено и отремонтировано более 60 мостов{106}. Не менее активной была поддержка силами и ресурсами НАТО информационно-пропагандистской деятельности международных организаций в Боснии (создание и тиражирование плакатов, листовок, буклетов, газет и даже комиксов для детей, производство телевизионных программ и предоставление времени на радио). Особую политическую нагрузку несли на себе мероприятия, проводимые по линии ВГС в Республике Сербской. По признанию офицеров НАТО, на практике лишь эти мероприятия могли способствовать осознанию сторонниками «жесткой линии» среди боснийских сербов тех практических преимуществ, которые давало сотрудничество с НАТО{107}.

В отдельных случаях структуры ВГС смогли даже полностью подменить собой гражданские службы, в том числе коммерческие: так, в МНД «Юго-запад» подразделения ВГС осуществляли управление многонациональной школой для детей{108}, а бельгийское тактическое подразделение ВГС в рамках МНД «Юго-запад» выступило гарантом банковской ссуды Всемирного банка для местного фермера, пожелавшего основать овцеводческое хозяйство{109}. С февраля 1999 г. при Ц В ГС итальянского контингента была образована финансовая секция, выступавшая в качестве посредника одного из итальянских банков, выбранного ЕС{110}. Под эгидой Многонациональной оперативно-тактической группы НАТО по военно-гражданскому сотрудничеству совместно с гражданскими службами и организациями была организована серия конференций по проблемам социально-экономического развития (сельскому хозяйству, национальной и городской экономике, общественному образованию). Однако такие примеры оставались скорее исключением, чем правилом.

Сферой, где потребность международных организаций, в особенности УВКБ ООН, в поддержке со стороны сил НАТО продолжала устойчиво возрастать, оставалась проблема беженцев и внутренне перемещенных лиц{111}. Эта проблема оказалась одной из самых сложных в ходе боснийского мирного урегулирования. Спустя более 16 месяцев после вступления в силу Дейтонских договоренностей, из 2,1 млн. боснийских беженцев и перемещенных лиц (то есть около половины довоенного населения республики{112}) лишь около 250 тыс. человек смогли вернуться к местам прежнего проживания{113}. При этом возвращение беженцев и внутренне перемещенных лиц, часто сопровождавшееся вооруженными стычками, происходило, во-первых, почти исключительно в те районы, где их этническая группа продолжала составлять большинство, а во-вторых, в основном внутри каждой из государственных единиц в составе Боснии и [90] Герцеговины, и практически никогда — между ними{114}. Более того, за этот период еще 80 тыс. человек пополнили ряды беженцев и перемещенных лиц — в основном в результате дальнейшего размежевания сторон, территориального передела между двумя составляющими боснийского государства, то есть в результате реализации Дейтонских соглашений (примером может служить поголовный исход сербов из пригородов Сараево как следствие их нежелания подчиняться мусульманской администрации). Параллельно начавшаяся в конце 1996 г. репатриация боснийских беженцев из ряда европейских стран сделала бездомными еще 50 тыс. внутренне перемещенных лиц, до этого временно занимавших жилища репатриантов. Несмотря на то что к концу 2000 г. к местам прежнего проживания в Боснии вернулось около 700 тыс. человек (362 тыс. беженцев и 328 тыс. внутренне перемещенных лиц), 850 тыс. человек все еще оставались на положении внутренне перемещенных лиц, а еще 625 тыс. человек были зарегистрированы за границей в качестве беженцев{115}.

Значительные, а порой непреодолимые трудности в решении проблемы боснийских беженцев объясняются не только и не столько неспособностью НАТО обеспечить безопасность людей, пожелавших вернуться в места, контролируемые другой этнической общиной. Силы НАТО немало сделали в этой области — например, обеспечили охрану 22 автобусных маршрутов, пересекавших границу между Мусульмано-хорватской федерацией и Республикой Сербской, предоставили персонал ВГС в распоряжение специальной Группы по восстановлению и организации возвращения беженцев, организованной при Службе Верховного представителя, и т. п.{116} Однако как силы НАТО, так и гражданские организации оказались бессильными преодолеть стойкое противодействие местных властей международным усилиям обеспечить возврат на контролируемые ими территории беженцев и перемещенных лиц иной национальности. Такое положение дел явилось неизбежным следствием самого характера Дейтонских соглашений, нацеленных на искусственное поддержание единства маложизнеспособного государственного образования — Боснии и Герцеговины.

Хотя операция НАТО в Боснии еще продолжается, следует отметить двойственный характер промежуточных результатов военно-гражданского взаимодействия в рамках Сил стабилизации. С одной стороны, командование НАТО признало важнейшее значение ВГС для успеха операции. Как заявил в апреле 1996 г. командующий [91] СВС адмирал Лейтон Смит, «в ноябре мы ничего не слышали о гражданско-военном сотрудничестве... Теперь мы не можем без него обходиться». Большинство технических проблем, таких, как первоначальное доминирование в структурах ВГС американских специалистов по гражданским делам, со временем были преодолены. С другой стороны, постепенно наметилось серьезное противоречие между поставленной перед структурами ВГС задачей создания из множества разрозненных организаций дееспособного костяка, на который можно было полностью возложить ответственность за реализацию гражданских аспектов мирных соглашений после вывода сил НАТО из зоны конфликта, и продолжающимся военным присутствием, без которого возможность сохранения даже видимости единого боснийского государства весьма сомнительна.

Хотя система военно-гражданского взаимодействия в ходе операции НАТО в Боснии вызвала многочисленные нарекания со стороны неправительственных организаций и независимых экспертов, в целом можно сказать, что персонал ВГС стремился обеспечить максимальный уровень сотрудничества с международными организациями, НПО и местными властями на оперативно-тактическом уровне. Однако относительно эффективное взаимодействие с гражданским сектором в ходе боснийской операции НАТО не имело параллелей на более высоком, политико-стратегическом уровне. Боснийский опыт высветил также острую потребность хотя бы в ограниченном взаимодействии с ведущими международными организациями, особенно структурами ООН, на стадии планирования той или иной операции. Уже в одном из первых аналитических отчетов Группы НАТО по сотрудничеству в области миротворчества, посвященном урокам боснийской операции, отмечалось, что «сотрудничество между организацией, имеющей мандат на проведение операции, региональными и гражданскими организациями, государствами, предоставляющими военные контингенты, и неправительственными организациями должно начинаться как можно раньше на стадии планирования операции и поддерживаться на всем ее протяжении»{117}.

Опыт, полученный СВС/Силами стабилизации НАТО на практике в ходе боснийской операции, стимулировал дальнейшее развитие концепций военно-гражданского сотрудничества как отдельных стран — членов НАТО (в вооруженных силах Великобритании, например, специальные структуры ВГС были сформированы лишь в 1997 г. под влиянием боснийского опыта), так и альянса в целом. Еще директива № 411 Военного комитета НАТО предписывала командующим на ТВД включать военно-гражданские отношения в общее оперативное планирование{118}, а многонациональным командованиям [92] НАТО — всячески развивать потенциал военно-гражданского сотрудничества с целью последующего создания трех групп по военно-гражданским отношениям (по одной — в составе региональных командований НАТО в Южной и Северной Европе и еще одной — при штабе Корпуса быстрого реагирования НАТО). В директиве также особо подчеркивалась важность развития военно-гражданского сотрудничества для совместных операций со странами — партнерами НАТО в рамках программы «Партнерство ради мира».

С учетом боснийского опыта и в соответствии с положением директивы № 411 при штабе главкома ОВС НАТО в Европе была образована Рабочая группа по военно-гражданскому сотрудничеству, в задачу которой входила разработка к 2000 г. всеобъемлющего плана «Военно-гражданское сотрудничество — 2000» («ВГС — 2000»). Уже к лету 1998 г. реализация этого плана шла полным ходом, чему в немалой степени способствовал практический опыт СВС/Сил стабилизации НАТО в Боснии. В состав штабов всех уровней впервые было введено ограниченное число специалистов по военно-гражданскому взаимодействию. Соответствующая подготовка командного и офицерского состава осуществлялась на базе школы оперативной подготовки НАТО в Обераммергау (Бавария, ФРГ){119}, а все специалисты по гражданским делам в составе СВС получали необходимую подготовку в этой области еще до отправки в Боснию.

Боснийский опыт заставил натовских стратегов признать, что современные реалии военно-гражданского сотрудничества выходят далеко за рамки традиционной задачи создания благоприятных технических условий для проведения военной операции и вспомогательной функции оперативного командования. Сохранив эти задачи в качестве функций военно-гражданского взаимодействия, авторы нового варианта доктрины расширили само понятие военно-гражданского сотрудничества, которое теперь включало «механизмы и ресурсы, способствующие развитию взаимоотношений командования НАТО с национальными, а также региональными и местными властями, как гражданскими, так и военными, и гражданским населением в зоне предполагаемого развертывания сил НАТО. Эти механизмы включают сотрудничество и координацию действий с неправительственными и международными службами и организациями...»{120}. Это определение представляло собой отход от прежней трактовки ВГС как исключительно вспомогательной функции военного командования НАТО. Более того, впервые было признано, что для «новых», нетрадиционных операций НАТО военно-гражданское сотрудничество приобретает критическое значение: [93] фактически только уровень развития ВГС позволяет командующему судить, насколько в контролируемой им зоне восстановлены стабильность, законность и порядок — условия, которые позволяют считать военную миссию выполненной и дают возможность вывести вооруженные силы из бывшей конфликтной зоны{121}.

В целом по итогам боснийского опыта взаимодействие между силами альянса и их гражданским окружением (международными организациями, местными властями и населением) стало рассматриваться как «ключевое» для успеха операции невоенного типа. Эта новая трактовка была закреплена в Стратегической концепции НАТО, принятой на Вашингтонском саммите (апрель 1999 г.){122} в разгар очередной военной кампании альянса на Балканах — на этот раз в связи с кризисом вокруг Косово.

Глава 4

Военно-гражданское взаимодействие в ходе гуманитарного кризиса вокруг Косово (1999 г.)

В отличие от Боснии, где вмешательству НАТО предшествовали многолетние миротворческие усилия ООН, структуры НАТО активно использовались в качестве инструмента прямого давления на Белград буквально с начала обострения косовского кризиса в январе-феврале 1998 г. Это объяснялось как большей определенностью стратегических интересов Запада в отношении косовского кризиса, так и их более тесным переплетением с соображениями морально-идеологического характера. Риск распространения дестабилизационного потенциала косовского кризиса на соседние с Союзной Республикой Югославией (СРЮ) Албанию и Македонию и особенно его возможного негативного влияния на процесс мирного урегулирования в Боснии и Герцеговине представлял реальную угрозу интересам стран Запада, особенно США, уже потративших много сил и средств на разработку и реализацию Дейтонских соглашений{123}. Нарушение прав албанского большинства в крае связывалось с отсутствием основных атрибутов демократического общества в Косово, Сербии и СРЮ в целом в результате правления неконтролируемого Западом «неокоммунистического» режима во главе со Слободаном Милошевичем, пытавшегося проводить самостоятельную политику в Балканском регионе, примыкающем к южному флангу НАТО. Не последнюю роль в активизации американской политики по косовскому вопросу сыграло стремление «укрепить позиции НАТО в качестве основного инструмента по обеспечению мира и безопасности в Европе»{124}. Под давлением СЩА в октябре 1998 г. было подписано соглашение Холбрука — Милошевича, положившее начало выводу из края формирований Югославской народной армии (ЮНА) и сербской полиции и размещению в Косово миссии ОБСЕ по проверке (МП К). После того как дальнейшие переговоры по урегулированию кризиса и будущего статуса Косово в Рамбуйе (январь — март 1999 г.) зашли в тупик, не в последнюю очередь благодаря позиции США и других стран НАТО, миссия ОБСЕ была [97] выведена с территории края, а Североатлантический альянс начал военную операцию против СРЮ.

В том, что касается вмешательства НАТО в косовский кризис, нас будут интересовать операции невоенного типа на двух его различных этапах. Это, во-первых, военно-гражданское взаимодействие в ходе оперативного реагирования на чрезвычайную гуманитарную ситуацию в Албании и Македонии, сложившуюся в связи с массовым исходом беженцев из Косово весной 1999 г. Здесь речь пойдет прежде всего о взаимодействии сил НАТО с международными организациями (в особенности с УВКБ ООН, а также многочисленными НПО) в гуманитарной сфере. Ярко выраженный чрезвычайный и военизированный характер гуманитарных операций в Албании и Македонии, в ходе которых структуры ООН были оттеснены на второй план силами НАТО, был во много связан с тем, что эти операции разворачивались на фоне военной кампании Североатлантического альянса против Югославии.

Во-вторых, нас будет интересовать военно-гражданское взаимодействие после прекращения военных действий против СРЮ — в ходе широкомасштабной и долгосрочной операции по поддержанию мира в самом Косово, оформленной Резолюцией Совета Безопасности ООН № 1244 и осуществляемой Силами международного присутствия по безопасности в Косово, или Силами для Косово (СДК НАТО) во взаимодействии с Миссией ООН по делам временной администрации в Косово (МООНВАК), а также другими международными и неправительственными организациями. В данном случае военно-гражданское взаимодействие выходит далеко за рамки гуманитарной области и распространяется на сферу обеспечения безопасности, поддержания общественного порядка, формирования новых структур власти и т. п.

§ 1. Особенности гуманитарного кризиса вокруг Косово (1999 г.)

Если на первых этапах боснийской операции силы НАТО уделяли подчеркнуто ограниченное внимание выполнению гуманитарных задач, в том числе решению проблем беженцев и внутренне перемещенных лиц, то в ходе следующего крупного конфликта на Балканах — кризиса в сербском крае Косово, обострившегося с начала 1998 г. и вступившего в критическую фазу весной 1999 г., — Североатлантический альянс возглавил международные усилия по чрезвычайному гуманитарному реагированию. Решение проблемы [98] массового исхода беженцев из Косово в ходе военной операции НАТО против Югославии, как никогда ранее, продемонстрировало резко возросшую роль вооруженных сил в осуществлении гуманитарных задач, а вводу сил НАТО на территорию Косово предшествовал острейший кризис в военно-гражданских отношениях в ходе гуманитарных операций НАТО в Албании и Македонии.

Особенностью обострившейся с началом военной операции НАТО против СРЮ гуманитарной ситуации вокруг Косово был ее ярко выраженный чрезвычайный характер и беспрецедентное для Европы число беженцев, снявшихся с места за рекордно короткий срок{125} (в отличие, например, от ситуации в Боснии, где исход беженцев носил постепенный и методичный характер, а их число было сравнимо с числом внутренне перемещенных лиц). Представляется, что широко обсуждаемый в западной литературе вопрос о том, насколько такое развитие событий было неожиданным для США или НАТО, носит искусственный характер. В период действия в крае МПК ОБСЕ (октябрь 1998 — март 1999 г.) создавалось впечатление, что ситуация чревата скорее ростом числа перемещенных лиц в крае (уже составлявшего около 260 тыс. человек), чем массовыми потоками беженцев в соседние районы и страны{126}. Вплоть до начала ракетно-бомбовых ударов НАТО по территории СРЮ основным приоритетом в деятельности УВКБ ООН в Косово оставалась именно работа с внутренне перемещенными лицами{127}. Вполне резонно было ожидать, что в случае полномасштабных военных действий гуманитарная деятельность в Косово будет Прекращена, сотни тысяч жителей края, оказавшись под бомбежками без всякой гуманитарной поддержки, устремятся за его пределы и что этой ситуацией воспользуются как сербские силовые структуры, рассматривающие косовских албанцев в качестве пособников НАТО, так и Освободительная армия Косово (OAK).

На этом фоне особенно показательны отдельные, не акцентировавшиеся в средствах массовой информации заявления официальных лиц США, в частности директора Центрального разведывательного управления Дж. Тенета, сообщившего конгрессу в начале февраля 1999 г. о якобы готовящихся сербской стороной массовых карательных операциях в Косово, следствием которых могут стать «гигантские потоки беженцев»{128}. Непосредственно накануне начала военной операции НАТО против Югославии из Вашингтона в адрес международных гуманитарных организаций, и прежде всего УВКБ ООН, последовали весьма противоречивые сигналы по этому поводу. Так, 18–19 марта 1999 г. Бюро по вопросам населения, беженцев и миграции Госдепартамента США направило в адрес УВКБ секретные [99] запросы относительно готовности управления к работе с 40–80-тысячными и даже более массовыми потоками беженцев. В то же время госдепартамент не отреагировал на запрос премьер-министра Македонии от 22 марта относительно возможного резкого наплыва беженцев из Косово. Неоднозначное впечатление оставило и заявление госсекретаря США М. Олбрайт от 25 марта, в котором говорилось о разрабатываемых планах противостоять массовому наплыву беженцев (который стал очевиден лишь спустя 2–3 дня). Эти противоречивые сигналы косвенно подтверждают, что по крайней мере часть американского руководства понимала, чем с гуманитарной точки зрения могут обернуться массированные ракетно-бомбовые удары по территории Косово и СРЮ в целом.

Уже в последние дни марта 1999 г. — через несколько дней после начала ракетно-бомбовых ударов НАТО — в районе блокпоста Блаце на нейтральной полосе на границе между Косово и Македонией скопились тысячи беженцев. Македонские власти отказались принять косовских беженцев на своей территории в отсутствие гарантий международной помощи в решении этой проблемы. Сложилась ситуация, грозившая перерасти в гуманитарную катастрофу. Уже 27 марта правительство Македонии обратилось к американскому посольству с просьбой принять в США часть косовских беженцев. В то время как ситуация на границе быстро ухудшалась, США в срочном порядке занялись поиском альтернативных вариантов хотя бы временного решения проблемы, опасаясь, что в противном случае правительство Македонии пересмотрит свою позицию по поддержке военной операции НАТО против Югославии. Македонские власти исходили из того, что часть ответственности за разразившийся кризис лежит на самом «международном сообществе», которое обязано предпринять усилия по его разрешению. Эта позиция подверглась резкой критике со стороны УВКБ ООН, представители которого по соображениям гуманитарного характера делали основной упор на обязательствах Македонии как «страны первого убежища». В то же время США и НАТО, руководствуясь в первую очередь своими стратегическими военно-политическими интересами, не желали портить отношения с правительством Македонии и заняли в этом вопросе более гибкую позицию, учитывавшую обеспокоенность македонских властей сохранением стабильности в стране.

США, в частности, выдвинули схему «разделения ответственности»: взамен на согласие македонских властей принять у себя косовских беженцев «международное сообщество» должно было организовать последующую эвакуацию части беженцев с территории Македонии в третьи страны. Правительство США в спешном порядке обратилось [100] к своим союзникам по НАТО с просьбой временно принять у себя косовских беженцев (первой откликнулась Турция, обещавшая принять 25 тыс. человек). В регион была направлена высокопоставленная правительственная делегация, заявившая о готовности США предоставить финансовую помощь Скопье и Тиране (Албания в отличие от Македонии по понятным причинам не могла отказать албанским беженцам из Косово во въезде в страну), а также о принципиальном согласии принять у себя некоторое число беженцев. В последние числа марта представители посольства США, НАТО и македонских властей осмотрели возможные места для лагерей, а 1 апреля 1999 г. правительство Македонии официально обратилось к НАТО с просьбой о строительстве лагерей для косовских беженцев. Лишь после этого руководство НАТО озаботилось получением согласия УВКБ на строительство лагерей, однако Верховный комиссар ООН по делам беженцев г-жа Садако Огата потребовала, чтобы лагеря возводились силами гражданских организаций{129}.

Для разрешения возникшего конфликта пришлось использовать обычный в таких случаях способ: США оказали мощное политическое давление на Генерального секретаря ООН, отдавшего соответствующее негласное распоряжение Верховному комиссару по делам беженцев{130}. В итоге г-жа Огата вынуждена была сама обратиться к руководству альянса за поддержкой в решении гуманитарных вопросов, в том числе строительства лагерей для беженцев силами НАТО. 3–4 апреля под нажимом США было принято «пакетное соглашение» по «проблеме Блаце»: македонские власти обязались разблокировать границу, НАТО взяла на себя задачу строительства временных лагерей для беженцев, США обещали экономическую помощь и содействие в последующей переправке части беженцев по воздуху в третьи страны и по «гуманитарному коридору» в соседнюю Албанию{131}.

Итак, именно Североатлантический альянс, несущий значительную долю ответственности за обострение гуманитарной ситуации в Косово и вокруг него, взял на себя инициативу по решению проблемы наплыва косовских беженцев в Македонию и Албанию. Этому в немалой степени способствовало как уже довольно значительное на тот момент военное присутствие, так и сильные политические позиции США и НАТО в Македонии: основным американским представителем на переговорах по Косово был посол США в Македонии Кристофер Хилл, а НАТО с ноября 1998 г. располагала высокопоставленным офицером связи при правительстве Македонии.

Показательно, что вмешательство США/НАТО в косовский кризис впервые за 90-е гг. не приняло форму «гуманитарной интервенции». [ 101]

В значительной мере усвоив негативные уроки 90-х гг., особенно американского вмешательства в Сомали и опыта ООН в Боснии, США/НАТО не прибегли к прямой вооруженной интервенции на территории самого края с целью доставки гуманитарной помощи (то есть собственно «гуманитарной интервенции»). Вместо этого была предпринята не столько превентивная, сколько карательная акция против Югославии, на части территории которой разгорелся кризис. Искусственная эскалация конфликта привела к тому, что реальные и потенциальные внутренне перемещенные лица в Косово превратились в беженцев за пределами края. Относительно успешной реализации этого варианта способствовало согласие соседних стран — в первую очередь Албании, а также, не без определенных проблем, Македонии и одной из двух федеративных единиц в рамках СРЮ — Черногории — принять у себя косовских беженцев. Для НАТО решать проблему беженцев на территории Албании и Македонии было гораздо предпочтительнее прямого вооруженного «гуманитарного вмешательства» в самом Косово, контролировавшегося силами ЮНА и сербской полиции. Таким образом, роль НАТО в гуманитарном кризисе вокруг Косово носила в высшей степени двойственный характер — одновременно со строительством лагерей и оказанием гуманитарной помощи беженцам велась война против страны, которую они покидают, то есть косвенно инициировались новые потоки беженцев.

§ 2. Система военно-гражданского взаимодействия НАТО в косовском кризисе

К началу прямого вооруженного вмешательства НАТО в косовский кризис весной 1999 г. структура военно-гражданского взаимодействия в рамках альянса уже носила достаточно четкий характер. Согласно официальной документации альянса, в рамках отлаженной системы командования и контроля НАТО структура ВГС должна была представлять собой стройную, иерархически выстроенную вертикаль, соединяющую три уровня: стратегический (взаимоотношения с ведущими международными организациями, прежде всего ООН, а также основными государствами и организациями-донорами); оперативный (взаимоотношения с руководством стран, территория которых составляет ТВД) и, наконец, тактический (непосредственное взаимодействие с гуманитарными организациями, местными властями и населением в зоне ответственности сил НАТО). Нас в данном случае в первую очередь интересуют проблемы [102] военно-гражданского взаимодействия на оперативно-тактическом уровне. Однако прежде чем приступить к их подробному анализу, вкратце обрисуем стратегический уровень вертикали ВГС.

Верховное политическое руководство системой военно-гражданского взаимодействия осуществляет Североатлантический совет, в функции которого помимо разработки и утверждения общих стратегических положений ВГС входят консультации с ведущими международными организациями, которые должны предшествовать началу той или иной операции. Подотчетный Североатлантическому совету Военный комитет в развитие собственной директивы по ВГС (МС 411) и в рамках специально созданной Рабочей группы по военно-гражданскому сотрудничеству формирует доктрину альянса в этой области, которая является руководством для всех уровней командования НАТО, а также для военно-политических структур стран — членов блока{132}.

Согласно доктрине НАТО, система военно-гражданского взаимодействия альянса должна соответствовать следующим военным принципам.

Приоритет военных целей и задач. С точки зрения реализации военных задач ВГС остается вспомогательной функцией. Однако так как военные задачи, согласно доктрине НАТО, проистекают из общих политико-стратегических целей операции, теоретически они не должны противоречить целям и задачам большинства гражданских организаций, работающих в зоне конфликта. Принятие на себя военными «дополнительных» гуманитарных функций возможно только в случае тщательной оценки имеющихся ресурсов и возможностей, а также при сохранении приоритета военных задач.

Поддержание системы командования и контроля НАТО на всех уровнях.

Экономичность, предполагающая минимальное использование военных ресурсов при максимальном использовании гражданских. При этом важно не допустить истощения гражданских ресурсов до такой степени, когда их уже будет недостаточно для поддержания жизнедеятельности местного населения. Поддержка усилий гуманитарных организаций и помощь местному населению должны сводиться к минимуму, необходимому для достижения военных целей, однако после того, как военные ресурсы уже предоставлены в распоряжение гражданских организаций или местных властей, ограничение или прекращение этой помощи может осложнить военно-гражданские отношения и подорвать доверие населения к военным.

Концентрация (а не распыление) ресурсов на нескольких крупных приоритетных проектах. [103]

Военные гуманитарные обязательства. Следует помнить, что в независимости от принятия военными на себя «чисто гуманитарных» функций, ничто не освобождает командующего НАТО от соблюдения ряда гуманитарных обязательств, зафиксированных международным правом (гуманное отношение к военнопленным и т. п.). Соблюдение этих традиционных обязательств повышает легитимность операций как военного, так и невоенного типа, осуществляемых вооруженными силами{133}.

Если этот набор принципов военно-гражданского сотрудничества применим ко всем операциям НАТО, то ВГС в операциях невоенного типа предлагается рассматривать как механический синтез двух совершенно различных наборов принципов, которыми в своей деятельности руководствуются гражданское и военное сообщества. Согласно доктрине военно-гражданского взаимодействия НАТО, это следующие принципы:

принятие во внимание базовых этико-культурных различий военного и гражданского сообществ;

определение общих целей и задач (для военного и гражданского сообществ);

разделение ответственности за успех операции с гражданским сектором;

осуществление мероприятий ВГС лишь по взаимному согласию всех участников операции, включая гражданских (для проведения военной операции такого согласия не требуется);

создание устойчивой системы связи и координации между военными и гражданскими структурами в зоне конфликта;

«прозрачность». Операция ВГС не может быть успешной, если отношения между вооруженными силами и их гражданскими партнерами не основаны на взаимном доверии. Военное командование способно существенно облегчить не только работу гуманитарных организаций, но и свою собственную деятельность, предоставляя гуманитарным организациям дозированную информацию, к которой они иначе не имели бы доступа. Так, например, частичное рассекречивание информации об ожидаемых или начавшихся перемещениях больших групп беженцев позволило бы гуманитарным организациям своевременно отреагировать на возможную кризисную ситуацию, не отвлекая на эти задачи военные ресурсы альянса. В то же время использование персонала ВГС НАТО в разведывательных целях или предоставление гражданским организациям искаженной информации наносит непоправимый ущерб его авторитету{134}. [104]

Проект рабочей концепции НАТО по военно-гражданскому сотрудничеству, подготовленный в январе 1998 г., предполагал развитие трех основных компонентов ВГС:

«концептуального» (политические, доктринальные, тактические и технические аспекты);

«морального» (обеспечение соответствующей подготовки высшего командно-штабного состава, в том числе в ходе учений);

«физического» (мобилизация ресурсов и подготовка персонала для осуществления практических мероприятий ВГС){135}. Такой персонал должен был как минимум включать специалистов по вопросам ВГС при штабах всех уровней. Однако в современных операциях невоенного типа потребность в военно-гражданском взаимодействии настолько высока, что требует прямого участия в них специалистов еще двух категорий.

Первая категория включает военный персонал для так называемых групп ВГС, полностью интегрированных в структуры НАТО. Эти группы должны оказывать оперативному командующему НАТО всю необходимую поддержку в области ВГС. Размер групп и срок их работы определяется для каждой конкретной операции в зависимости от характера задач и того, в каком состоянии находятся местные (национальные) гражданские власти. Группы ВГС действуют на региональном уровне под оперативным контролем штаба сухопутного компонента операции, могут быть как моно-, так и многонациональными и состоят из штабной группы, группы управления ротой и нескольких вспомогательных рот ВГС, специализирующихся по общественным связям, экономическим и юридическим вопросам, проблемам восстановления гражданской инфраструктуры и оказания гуманитарной помощи{136}.

Вторая категория включает технических специалистов в конкретных областях, временно выполняющих инженерные, коммуникационные, медицинские и другие функции в рамках той или иной операции. Эти так называемые функциональные специалисты могут быть призваны как для выполнения конкретных проектов, так и для участия в планировании, анализе и оценке ситуации{137}. В отличие от военного персонала групп ВГС функциональные специалисты могут быть и гражданскими лицами, однако предпочтение все равно отдается действующим или бывшим военнослужащим. Это связано прежде всего с тем, что привлечение неотмобилизованного гражданского персонала автоматически замедляет развертывание подразделений ВГС. Кроме того, в случае привлечения к операциям НАТО гражданских специалистов условия их работы определяются не альянсом, а правительствами их стран{138}. [105]

Наконец, к выполнению задач ВГС (например, к раздаче гуманитарной помощи, ведению информационно-пропагандистской работы среди местного населения и т. п.) могут быть привлечены и силы общего назначения НАТО, развернутые в зоне конфликта, а также национальные подразделения ВГС стран — членов НАТО{139}. Решения о привлечении сил общего назначения к акциям, которые не предусмотрены планом ВГС оперативного командования НАТО, могут приниматься и на более низких уровнях при условии, что командование полностью информируется об этих мероприятиях, а они не противоречат основным целям и задачам операции НАТО.

Согласно доктрине НАТО, основными функциями ВГС на оперативно-тактическом уровне являются:

а) обеспечение связи между военным контингентом и местными властями и населением, а также гражданскими организациями;

б) поддержка гражданского сектора (как правило, только в том случае, когда это необходимо для реализации поставленных перед силами НАТО военных задач и/или когда местные власти, национальные службы и международные организации не могут сами решить ту или иную проблему);

с) оказание всесторонней помощи собственно военному контингенту НАТО (характерно, что эта функция, ранее рассматривавшаяся как приоритетная, теперь заняла последнее место в списке оперативно-тактических задач ВГС).

Следует подчеркнуть, что в области технического и тылового обеспечения задачи ВГС не подменяют, а скорее дополняют традиционную вспомогательную военную функцию — обеспечение «поддержки со стороны принимающей страны»{140}. Военно-гражданское сотрудничество, с одной стороны, облегчает силам НАТО доступ к местным гражданским ресурсам, а с другой стороны, позволяет снизить ущерб от их использования в военных целях для местного населения и экономики.

С учетом боснийского опыта главный упор в официальных документах НАТО по ВГС был сделан именно на взаимоотношения с местным населением и властями{141}. При этом особо подчеркивалось, что «структуры ВГС НАТО не должны брать на себя больше ответственности, чем это необходимо»{142}, так как это чревато созданием в гуманитарной (гражданской) среде «рефлекса зависимости».

Для реализации всех указанных задач группами ВГС создаются центры военно-гражданского сотрудничества (ЦВГС), которые, опять-таки с учетом боснийского опыта, предписано размещать за пределами военных баз НАТО — в доступных для гуманитарного персонала и гражданского населения местах. Одной из важнейших [106] задач ЦВГС является создание позитивного образа сил НАТО и оправдание их присутствия в глазах местного населения. В случае если гуманитарные организации, как правило работающие в конфликтной зоне задолго до развертывания там сил НАТО, уже располагают гражданским аналогом ЦВГС, командованию предписывается оценить возможность использования этого центра взамен создания собственного ЦВГС{143}.

Такая ситуация не была характерна для Албании и Македонии в 1998–1999 гг., не говоря уже о самом Косово, откуда накануне военной кампании НАТО против СРЮ была выведена миссия ОБСЕ - единственной международной организации, допущенной к наблюдению за выполнением соглашения Холбрука — Милошевича. Поэтому с развертыванием сил НАТО в Албании, Македонии и Косово именно ЦВГС должны были стать «Центрами притяжения» военно-гражданских контактов. В Македонии ЦВГС разместился при штабе СДК и Корпуса быстрого реагирования НАТО в Куманово. В Албании ЦВГС наряду с УВКБ ООН и неправительственными организациями участвовал в работе Группы по ликвидации чрезвычайной ситуации — координирующем органе, сформированном при правительстве страны. После развертывания Сил НАТО для Косово ЦВГС работал при штабе СДК в Приштине; впоследствии отделения ЦВГС были созданы в каждой из пяти «зон ответственности» СДК в крае. При этом отношения с местными властями в Македонии, Албании и Косово складывались по-разному. Взаимодействие НАТО с властями Македонии, обеспокоенными опасностью дестабилизации обстановки в стране в результате массового притока косовских беженцев, носило наиболее проблематичный характер. В Албании местные власти полностью контролировались НАТО, а в Косово они отсутствовали вовсе.

В ходе гуманитарного кризиса в связи с обострением проблемы косовских беженцев в Македонии и Албании к обеспечению военно-гражданского сотрудничества были столь плотно подключены структуры по гражданским чрезвычайным ситуациям НАТО. Использование национальных служб гражданской обороны и помощи в чрезвычайных ситуациях, например при ликвидации последствий масштабных стихийных бедствий, является одним из традиционных видов военно-гражданского сотрудничества. Еще в начале 90-х гг. функции соответствующих структур НАТО (Управления чрезвычайного гражданского планирования{*16} и Высшего комитета чрезвычайного [107] гражданского планирования{*17}, постоянно действующего при Североатлантическом совете) по планированию и координации использования военных ресурсов в чрезвычайных ситуациях были существенно расширены. В ходе косовского кризиса впервые в целях военно-гражданского взаимодействия на политико-стратегическом уровне стал использоваться Евроатлантический центр по координации в чрезвычайных ситуациях (далее везде — Центр по чрезвычайным ситуациям (ЦЧС)).

Создание в июне 1998 г. Центра по чрезвычайным ситуациям при штаб-квартире НАТО в Брюсселе стало одним из наиболее весомых результатов работы Совета евроатлантического партнерства (СЕАП){*18}. Институциональная гибкость СЕАП — единственного органа НАТО, участниками которого являются как 19 стран — членов НАТО, так и 27 государств — партнеров альянса и решения в котором принимаются на многосторонней основе, — передалась и ЦЧС. Об этом свидетельствует хотя бы тот факт, что предложение о создании ЦЧС было внесено Российской Федерацией и что в его состав входят представители как стран НАТО, так и других государств — членов СЕАП. ЦЧС, штат которого укомплектован исключительно гражданским персоналом, активно взаимодействует со структурами ООН, в особенности с Управлением по координации гуманитарных вопросов (УКГВ).

Первоначально предполагалось, что Центр по чрезвычайным ситуациям будет в основном участвовать в ликвидации последствий стихийных бедствий: первой операцией ЦЧС стала координация гуманитарной помощи населению ряда районов Западной Украины, затопленных в результате сильного наводнения в ноябре 1998 г. Однако уже в 1998 г. ЦЧС был подключен к налаживанию контактов с УВКБ по координации гуманитарной помощи пока еще не очень значительному числу албанских беженцев из Косово. С началом военной операции НАТО против СРЮ Центр по чрезвычайным ситуациям стал использоваться в целях координации использования в гуманитарных целях ресурсов национальных министерств обороны стран — членов НАТО через посредничество национальных военных представителей в штаб-квартире НАТО в Брюсселе и Штабе главкома ОВС НАТО в Европе в Монсе (Бельгия). В ходе военной кампании против Югославии и операций НАТО в [108] Албании, Македонии и Косово Центр по чрезвычайным ситуациям обеспечивал принятия решений о координации воздушного пространства между военным и гражданским транспортом (при активном участии ЦЧС при штаб-квартире УВКБ ООН в Женеве была создана специальная секция для координации полетов и транспортировки гуманитарных грузов в регион). ЦЧС также координировал гуманитарную деятельность в самом Косово в период натовских бомбардировок: обеспечивал связь с гражданскими организациями, действующими в Косово, выяснял и координировал их местоположение, информация о котором затем передавалась НАТО с тем, чтобы по возможности избежать угрозы безопасности гуманитарного персонала в зоне конфликта.

Согласно доктрине военно-гражданского взаимодействия НАТО, Центр по чрезвычайным ситуациям должен был дополнять основную систему ВГС альянса и тесно взаимодействовать с ней. Деятельность ЦЧС была призвана облегчить работу структур военно-гражданского сотрудничества НАТО{144}. Однако на практике возникла ситуация, при которой достаточно развитая структура ВГС НАТО на оперативно-тактическом уровне не была подкреплена соответствующими мероприятиями на политико-стратегическом уровне, а налаживанием рабочих контактов со штаб-квартирами международных гуманитарных организаций на постоянной основе занимался лишь Центр по чрезвычайным ситуациям — второстепенный для НАТО орган, не являющийся частью интегрированной военной структуры альянса. Неудивительно, что в таких условиях какая-либо связь между ЦЧС в Брюсселе и системой ВГС на местах практически отсутствовала (сотрудники ВГС НАТО в Албании и Македонии долгое время и не подозревали о существовании при штаб-квартире альянса Центра по чрезвычайным ситуациям).

В ходе гуманитарных операций НАТО в Албании и Македонии был создан еще один орган, усложнивший и без того запутанную систему ВГС альянса, — Центр по координации помощи беженцам (ЦКПБ){*19}. В ЦКПБ поступали просьбы со стороны гуманитарных организаций и местных властей о предоставлении ресурсов альянса для решения проблем беженцев. Теоретически структура ЦКПБ должна была представлять собой стройную вертикаль: от тактического уровня (связные офицеры, взаимодействующие с УВКБ ООН и другими гуманитарными организациями на местах) до оперативного (командование операцией НАТО) и стратегического уровней (аппарат ЦКПБ и пост связного офицера по делам беженцев при [109] штабе ОВС НАТО в Европе). Однако на практике, как и в случае с Центром по чрезвычайным ситуациям, ЦКПБ практически не взаимодействовал со структурами ВГС НАТО на местах.

В целом по сравнению со структурами военно-гражданского взаимодействия в Боснии, находившимися на стадии формирования, система ВГС в ходе операций НАТО в Албании, Македонии и Косово уже приобрела более или менее сложившийся характер. С учетом боснийского опыта, центры военно-гражданского сотрудничества создавались на самых ранних этапах развертывания сил НАТО и сразу брали в свои руки инициативу по организации взаимодействия не только между силами НАТО и гуманитарными организациями, но и между «международным сообществом» в целом и местным населением и властями (там, где они существовали). Однако достаточно развитая структура ВГС на местах не была подкреплена такой же четкой системой на политико-стратегическом уровне.

§ 3. Международный гуманитарный сектор в косовском кризисе

В ликвидации последствий чрезвычайной гуманитарной ситуации, сложившейся весной — летом 1999 г. в Албании и Македонии в связи с косовским кризисом и военной кампанией НАТО против СРЮ, приняло участие беспрецедентно высокое число гуманитарных организаций и служб, как многонациональных (международных), так и представляющих отдельные страны. Степень конкуренции между ними также была высока.

Гуманитарный сектор в косовском кризисе был представлен двумя основными группами участников: международными и неправительственными организациями. К первой группе относятся как гуманитарные структуры ООН (УВКБ, У КГБ, ЮНИСЕФ и т. д.), так и независимые межправительственные организации (например, Международная организация по миграции). Некоторые из международных организаций, принявших участие в ликвидации последствий чрезвычайной ситуации вокруг Косово, не являются гуманитарными в строгом смысле слова (так, например, Программа развития ООН занимается в основном долгосрочными проектами социально-экономического развития, а ОБСЕ — вопросами демократизации и прав человека), однако всемерное содействие и поддержка, оказываемые ими гуманитарным службам и НПО, позволяет нам включить их в гуманитарный сектор{145}. [110]

В условиях такого масштабного присутствия международных организаций в кризисной зоне возникает необходимость присвоить одной из них статус «ведущей». Обычно ведущей организацией по умолчанию становится одно из ведущих гуманитарных агентств системы ООН — УВКБ или УКГВ. Ведущая организация координирует гуманитарную деятельность международных организаций и НПО и выступает основным посредником между «гражданским сообществом» и многонациональными военными силами в зоне конфликта. Так как гуманитарный кризис вокруг Косово был прежде всего связан с резким обострением проблемы беженцев, ведущей гуманитарной организацией естественным образом было признано Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ). Именно Верховный комиссар ООН по делам беженцев возглавила Рабочую группу по гуманитарным вопросам, созданную еще в ходе боснийского урегулирования и ставшую основным форумом по координации действий гуманитарного сообщества в Албании и Македонии.

Исходя из статуса Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев как ведущей организации, а также не желая напрямую контактировать с огромным числом гуманитарных служб и НПО, командование НАТО рассматривало УВКБ как своеобразного посредника во взаимоотношениях с гуманитарным сектором в целом. Сотрудничество УВКБ ООН с НАТО было оформлено специальным соглашением между генеральным секретарем НАТО Хавьером Соланой и Верховным комиссаром ООН по делам беженцев Садако Огата в форме обмена письмами (соглашение Соланы — Огата от 3 апреля 1999 г.). В нем формально признавалась «лидирующая роль УВКБ» в гуманитарной сфере, в то время как силы НАТО брали на себя четыре «вспомогательные» задачи: техническое обеспечение, транспортировку беженцев и строительство лагерей для них, а также ремонт дорог{146}. Таким образом, НАТО признало формальное первенство в гуманитарной операции лишь УВКБ, а не гуманитарного сектора в целом.

Справедливости ради следует признать, что беспрецедентное решение о сотрудничестве с НАТО как с одной из воюющих сторон далось руководству УВКБ нелегко. Ракетно-бомбовые удары НАТО по территории СРЮ осуществлялись без какого-либо на то мандата со стороны Совета Безопасности ООН. Как организация, сформированная Генеральной Ассамблеей ООН и обладающая чисто гуманитарным мандатом, УВКБ ни при каких условиях не имело права напрямую сотрудничать с одной из воюющих сторон{147}. Тем не менее как структура, бюджет которой целиком формируется из добровольных пожертвований, выделяемых в основном странами — членами [111] НАТО, а сфера деятельности в регионе совпадает с зоной «оперативной ответственности» НАТО, УВКБ пошло на «сделку» с альянсом, « придав его действиям подобие международной легитимности.

В то же время ряд гуманитарных организаций и служб, включая ряд агентств системы ООН, неоднократно ставили под сомнение лидирующую роль УВКБ как ведущего представителя гуманитарного сектора, не считая, что оно адекватно представляет их интересы, в частности, во взаимодействии с НАТО. Соглашение Соланы — Огата было расценено многими гуманитариями как полное подчинение УВКБ интересам и целям НАТО и отказ ООН и организаций, сотрудничающих с системой ООН, даже от видимости соблюдения принципов гуманитарного нейтралитета и независимости. Впрочем, в гуманитарной среде бытует и другое мнение, согласно которому у гражданских организаций и служб, действовавших на оперативном уровне, не было реальной альтернативы взаимодействию и сотрудничеству с силами НАТО{148}.

Как бы в подтверждение этому со временем НАТО установила прямые контакты, как формальные, так и неформальные, со всеми ведущими гуманитарными организациями и службами, и прежде всего с Управлением по координации гуманитарных вопросов (УКГВ) — второй ведущей гуманитарной организацией в системе ООН{*20}. Наряду с УВКБ ООН УКГВ было представлено на всех трех театрах разворачивавшейся гуманитарной катастрофы. В Македонии сотрудники УКГВ работали в соответствии с инструкциями, полученными от УВКБ ООН. УКГВ не имело собственных связных офицеров в ЦВГС и напрямую не взаимодействовало с силами НАТО в Македонии. В Албании УКГВ предоставило свой персонал в распоряжение правительственной Группы по ликвидации чрезвычайной ситуации — координационного органа, объединившего усилия военных и гражданских специалистов. Впоследствии в Косово УКГВ активно взаимодействовало с СДК НАТО, направляя своих сотрудников в качестве связных офицеров для работы в центрах военно-гражданского сотрудничества, и даже служило своеобразным мостом между НАТО и действовавшими в крае неправительственными организациями.

Именно взаимоотношения со множеством неправительственных организаций (весной 1999 г. только в Албании насчитывалось до 180 зарегистрированных и 50–60 незарегистрированных НПО{149}) создавали [112] наибольшие проблемы для сил НАТО в ходе гуманитарных операций в связи с косовским кризисом. Учитывая, что такое положение дел характерно для большинства операций невоенного типа, обрисуем вкратце основные особенности НПО как особого вида гуманитарных организаций. НПО сильно различаются по масштабу, уровню профессионального опыта и подготовки, финансово-технических возможностей, оборудования и других ресурсов — от разветвленных организаций с многолетним опытом гуманитарной деятельности, многомиллионными бюджетами и сетью филиалов по всему миру до совсем небольших организаций, созданных в целях оказания «целевой» гуманитарной помощи пострадавшим в той или иной чрезвычайной ситуации и располагающих несколькими десятками сотрудников. Крупнейшими транснациональными НПО являются Международный комитет Красного Креста (МККК){150}, а также Международная федерация Красного Креста и Красного Полумесяца (МФКК).

Несмотря на многообразие НПО, всех их объединяет принадлежность к негосударственному сектору. Хотя бюджет НПО формируется из самых разных источников, его основу составляют частные пожертвования, а также средства, выделяемые под конкретные проекты международными гуманитарными организациями. НПО находятся не только вне военной системы командования, но и вне государственного контроля: они могут действовать в зоне конфликта, имея на то специальный мандат от ведущей организации, а могут вообще не иметь какого-либо мандата (что не мешает им сотрудничать как с международными организациями, так и с «подмандатными» НПО и выступать в качестве подрядчика или субподрядчика последних). Если конфликтная зона находится на территории страны, где сохранилась система государственной власти (пусть даже в ослабленном виде), НПО, как правило, заключают соглашение с местными властями, которое может иметь форму официальной регистрации. В ситуации, когда деятельность неправительственных гуманитарных организаций, особенно зарубежных, попадает в «сферу ответственности» одного из государственных министерств, НПО обычно стремятся работать под эгидой одной из крупнейших международных гуманитарных организаций (например, УВКБ). В условиях, когда местные (национальные) органы власти в зоне конфликта крайне слабы или вообще отсутствуют, НПО могут действовать как во взаимодействии с ООН, так и независимо, руководствуясь положениями собственных уставов.

С одной стороны, неподконтрольность и относительная политическая независимость НПО создают серьезные проблемы во взаимоотношениях [113] между ними и вооруженными силами (национальными или международными) в кризисной зоне — прежде всего потому, что НПО зачастую отказываются подчиняться установленным военными «требованиям безопасности». С другой стороны, НПО представляют собой не только наименее подотчетный, но и наиболее политически независимый, а зачастую — и наиболее экономически эффективный компонент гуманитарного сектора (по сравнению, например, с бюрократическими структурами ООН). В 90-е гг. НПО ежегодно оказывали гуманитарную помощью в среднем 250 млн. человек на сумму 9–10 млрд. долларов — больше, чем любое государство или международная организация. Опыт работы во всех «горячих точках» всех регионов мира, обширные контакты на локальном уровне и хорошая информированность относительно местных реалий делают НПО незаменимыми участниками гуманитарного процесса и способствует росту их роли в операциях невоенного типа.

Учитывая всю неоднородность гуманитарного сектора, включающего в себя самые различные организации - от крупных структур системы ООН (УВКБ) до совсем небольших НПО, - остановимся на том, что их объединяет, то есть на основополагающих гуманитарных принципах. Наиболее полным и авторитетным собранием этих принципов остается принятый в 1994 г. Кодекс поведения Международной федерации Красного Креста и Красного Полумесяца и неправительственных организаций в чрезвычайных ситуациях. Долгие годы формулирование и реализация гуманитарных принципов оставались прерогативой ведущей организации международного гуманитарного режима — МККК, а также МФКК. Однако со временем о приверженности этим принципам стало заявлять все большее число НПО, а также организаций и служб системы ООН. Этот процесс особенно активизировался с начала 90-х гг. В настоящее время более 140 НПО подписали гуманитарный Кодекс поведения, не считая организаций и служб, входящих в систему Красного Креста. Более того, все чаще ведущие доноры в качестве условия предоставления финансовых ресурсов тому или иному НПО стали выдвигать подписание им Кодекса поведения МФКК и НПО. Подавляющее большинство НПО, принимавших участие в гуманитарных операциях в Албании, Македонии и Косово, подписали Кодекс и заявили о поддержке провозглашаемых в нем гуманитарных принципов.

Главной культурно-психологической особенностью гуманитарного сообщества является близость гуманитарной этики к врачебной. Гуманитарная этика базируется на четырех основных принципах. Если первый из них — принцип «гуманизма» — не требует дальнейших [114] пояснений, то на остальных принципах — «беспристрастности», «пропорциональности» и «нейтралитета» - следует остановиться подробнее. Следование принципу «беспристрастности» исключает какие-либо формы дискриминации при оказании гуманитарной помощи, которая должна предоставляться пострадавшим независимо от их национальности, расы, политических убеждений, идеологии, религиозной или половой принадлежности. При этом оказание гуманитарной помощи должно носить пропорциональный характер, то есть определяться исключительно тем, насколько острой является потребность в ней{151}. Соблюдение этого принципа тем более важно, что общий объем средств, выделяемых на гуманитарную помощь в глобальном масштабе, постепенно, но неуклонно сокращается. Соблюдение принципа «нейтралитета» при оказании гуманитарной помощи означает, что гуманитарии не имеют права занимать какую-либо позицию в отношении сторон конфликта, даже являющихся главными виновниками насилия и гуманитарного кризиса, не говоря уже о взаимодействии с какой-либо из сторон конфликта. Принцип политического «нейтралитета» в случае его соблюдения является одним из главных сравнительных преимуществ гуманитарного сообщества, особенно в ситуации, когда в конфликтной зоне отсутствуют какие-либо возможности для политического диалога между конфликтующими сторонами. При этом важно подчеркнуть, что ключевым для определения гуманитарной деятельности является не столько то, усилиями военного или гражданского персонала она выполняется, сколько то, носит ли она нейтральный и беспристрастный характер.

Соблюдение указанных принципов гуманитарными организациями, помимо морально-этического аспекта, имеет конкретный практический смысл с точки зрения мирного урегулирования конфликтов, так как сужает возможности противоборствующих сторон манипулировать гуманитарной помощью в военно-политических или финансово-экономических целях. В последние годы требования со стороны доноров к НПО в этом отношении возросли: в качестве условия финансирования гуманитарной деятельности выдвигается требование не допускать ее превращения в одну из экономических составляющих конфликта.

Вообще сложности с финансированием являются основной проблемой, стоящей перед гуманитарными организациями. Финансирование их деятельности происходит за счет «международного сотрудничества, основанного на добровольном согласии», то есть носит несистематический, нерегулярный характер. Соответствующие резолюции Совета Безопасности ООН не обязывают, а [115] призывают государства внести свой вклад в гуманитарную деятельность (в этом смысле международный гуманитарный режим мало чем отличается от международного режима защиты беженцев, провозглашающего право личности на получение убежища, но не обязывающее государства обеспечивать это право). Такой характер финансирования диктует зависимость от доноров, которыми, как правило, являются правительства наиболее развитых в экономическом отношении государств мира, особенно стран «Большой семерки», а также крупные транснациональные корпорации и международные фонды. Использование финансовых рычагов остается главным и наиболее эффективным способом политического давления на гуманитарные организации. Это положение дел отражает существующую реальность и вряд л и изменится в будущем: международная гуманитарная «повестка дня» всегда будет формироваться с учетом политико-стратегических интересов небольшого числа наиболее развитых и влиятельных в финансово-экономическом отношении стран, которые вносят основной вклад в финансирование гуманитарной деятельности. Так, например, большая часть финансовых ресурсов, выделяемых Великобританией и Францией на гуманитарную деятельность в Африке, предназначается их бывшим колониям. США, где большим влиянием обладает латиноамериканская община, предоставляют основной объем финансирования гуманитарной помощи странам Латинской Америки. Однако даже тогда, когда у ведущих доноров — отсутствует политическая заинтересованность в исходе того или иного кризиса, гуманитарному сообществу, как правило, удается находить минимум средств и ресурсов, необходимых для ведения гуманитарных операций. Так, например, гуманитарные организации пытаются воплощать на практике принцип «пропорциональности» гуманитарной помощи, компенсируя традиционную «зацикленность» доноров на определенных регионах и конфликтных зонах путем создания сетей своих филиалов по всему миру, позволяющих частично перераспределить получаемые средства в зависимости от реальных потребностей населения, пострадавшего в том или ином конфликте.

Стоит ли говорить, что, прямо или косвенно сотрудничая с НАТО в ходе гуманитарных операций в Албании и Македонии, международные гуманитарные организации и НПО напрямую нарушили все (!) основополагающие гуманитарные принципы. Самим фактом сотрудничества УВКБ ООН и неправительственного сектора с силами НАТО как на политическом, так и на оперативном уровне (в лагерях для беженцев) был нарушен не только принцип гуманитарного нейтралитета, но и принцип пропорционального [116] распределения гуманитарной помощи: взаимодействие с силами НАТО закрыло подавляющему большинству НПО доступ к гражданскому населению в самой Сербии, пострадавшему от бомбежек НАТО, а после окончания войны — ограничило их доступ к неалбанским меньшинствам в Косово, превратившимся в самую незащищенную часть населения края. При этом ООН была вынуждена признать, что с гуманитарной точки зрения «беженцы в Сербии обладают теми же правами, что и косовские беженцы в Албании и Македонии, и заслуживают того же уровня гуманитарной помощи и экстренного внимания международного сообщества...»{152}. Более того, перемещенные лица из Косово, полмиллиона беженцев из других бывших югославских республик, а также население Сербии оказались в несравнимо более тяжелом положении, чем косовские беженцы в Албании и Македонии: война, развязанная НАТО против СРЮ, с одной стороны, резко увеличила потребность в гуманитарной помощи, а с другой стороны, крайне затруднила работу международных гуманитарных организаций в Сербии.

Несмотря на то что ООН и МККК сами были не способны выполнять свой мандат на территории СРЮ в силу фактически занятой ими позиции в поддержку ракетно-бомбовой кампании НАТО, они тем не менее подвергли острой критике за сотрудничество с югославскими властями группу «Фокус» — единственную гуманитарную организацию, автономно работавшую на территории Сербии. Группа «Фокус» была создана в апреле 1999 г. при участии МЧС России, а также правительств Швейцарии, Греции и с июня 1999 г. — Австрии. На швейцарские средства закупались предметы первой необходимости, за доставку которых в СРЮ отвечало МЧС РФ, а за распределение — греческая сторона. Кроме того, специалисты группы «Фокус» занимались восстановлением системы водоснабжения в г. Нови-Сад, очисткой от опасных веществ промышленных объектов Крагуеваца и Панчево, поставками стройматериалов для восстановления разрушенного в ходе бомбардировок жилья и т. д. Естественно, что бюджет группы, составивший около 3,5 млн. долл. США, не мог идти ни в какое сравнение с теми огромными суммами, которые тратились на албанских беженцев из Косово.

Гуманитарная реакция международного сообщества на косовский кризис была непропорциональна не только в рамках самого кризиса и затронутого им региона (албанским беженцам из Косово была оказана избыточная помощь, а пострадавшему населению Югославии помощь не была оказана вовсе), но и по сравнению с реальной потребностью в гуманитарной помощи в других кризисных зонах мира{153}. В соответствии с запросом ООН 1999 г. по Косово и [117] бывшей Югославии в целом страны-доноры выделили около 207 долл. на каждого пострадавшего или нуждающегося. В то же время на пострадавшего в Сьерра-Леоне было выделено 16 долл., а в Демократической Республике Конго — 8 долл.{154} В 1999 г. Служба гуманитарной помощи Европейского Сообщества{*21} потратила на оказание гуманитарной помощи жертвам косовского конфликта больше средств, чем на все остальные кризисы и чрезвычайные ситуации в мире. Объем средств, потраченных Министерством обороны и Агентством международного развития США только на строительство лагеря «Кэмп-Хоуп», который стал убежищем лишь для 3 тыс. косовских албанцев всего на 2 месяца, был приблизительно равен ежегодному объему средств, запрашиваемых ООН для оказания гуманитарной помощи населению Анголы. Ради того, чтобы помочь косовским беженцам, НПО в свою очередь отозвали наиболее квалифицированный персонал, работавший в других конфликтных зонах, где необходимость в нем была не меньшей. Явное предпочтение, уделяемое на Западе косовским беженцам, даже вызвало трения между ними и жертвами других, «менее популярных» конфликтов{155}.

Попробуем вкратце обрисовать причины, мягко говоря, избирательного применения базовых гуманитарных принципов в ходе гуманитарного кризиса вокруг Косово. При этом, с одной стороны, было бы упрощением рассматривать гуманитарные принципы лишь как прикрытие военно-политических целей «сильных мира сего», а гуманитарное сообщество — лишь как политический инструмент ведущих стран Запада. С другой стороны, углубление в отвлеченно-философскую дискуссию об универсальности гуманитарных принципов представляется столь же малопродуктивным. Вместо того чтобы рассматривать гуманитарные принципы как некую универсальную ценность или как ширму политико-стратегических интересов конкретной группы стран, попробуем проанализировать их как часть «организационно-бюрократической культуры» самого гуманитарного сообщества. С этой точки зрения гуманитарные структуры выдвигают гуманитарные принципы и по мере возможности стараются следовать им, исходя в том числе (если не в первую очередь) из собственных интересов. Гуманитарному сообществу в целом выгодно следовать принципам нейтралитета и беспристрастности, так как только они способны обеспечить относительно безопасный доступ в конфликтные зоны по всему миру, дают возможность проводить операции в этих зонах, обеспечивают международную [118] легитимность гуманитарной деятельности и ее финансирование в глобальном масштабе. В этом смысле следование гуманитарным принципам является прямым корпоративным интересом гуманитарного сообщества.

В силу исключительной политической значимости косовского кризиса страны НАТО, являющиеся также основными донорами гуманитарной деятельности в глобальном масштабе, взяли на себя решение большинства практических проблем, традиционно диктующих необходимость соблюдения гуманитарным сообществом принципа «беспристрастности» и политического «нейтралитета», — доступа к албанским беженцам из Косово, обеспечения безопасности гуманитарного персонала, нехватки финансовых средств и т. п. Поэтому в данном случае гуманитарное сообщество, руководствуясь собственными корпоративными интересами, в буквальном смысле слова могло себе позволить поступиться гуманитарными принципами. Помимо корпоративных интересов, объяснение позиции гуманитарного сообщества в ходе косовского кризиса следует искать и на уровне персонала гуманитарных организаций. Косовский кризис особенно ярко высветил традиционную для сотрудников гуманитарных организаций проблему, отразившуюся в попытках примирить гуманитарную этику с личными политическими симпатиями и пристрастиями. Абсолютное большинство профессиональных гуманитариев являются гражданами стран — членов НАТО и, естественно, в полной мере отражают спектр политических пристрастий, представленный в этих странах, и ощущают национальную и гражданскую близость в отношении военных контингентов «своих» стран.

Гуманитарный кризис вокруг Косово во многом оказался аномальной ситуацией для УВКБ ООН и гуманитарного сектора в целом. Крайне политизированный характер международного вмешательства в косовский кризис не мог не оказать влияния на работу гуманитарных организаций в Албании, Македонии, а затем и в самом Косово. С одной стороны, прямым следствием повышенной политизированности косовского кризиса стала беспрецедентная для кризисов такого масштаба финансовая поддержка гуманитарной деятельности ведущими международными донорами. Вопреки обычной практике, когда международные гуманитарные организации вынуждены прилагать титанические усилия к тому, чтобы склонить страны Запада к финансовой поддержке гуманитарных акций, впервые в современной истории сложилась ситуация, когда ведущие государства мира соревновались за право принять у себя косовских беженцев. С другой стороны, гуманитарная проблема косовских беженцев, образно говоря, оказалась слишком политически [119] важной, чтобы оставить ее решение на усмотрение УВКБ ООН и гуманитарного сообщества в целом. Поэтому страны Запада, составляющие наряду с некоторыми другими высокоразвитыми государствами (например, Японией) ядро международного «донорского сообщества», оказали беспрецедентное политическое давление на гуманитарные организации с целью вынудить их пойти на полномасштабное сотрудничество с НАТО — одной из сторон в вооруженном конфликте с СРЮ и в то же время основной участницей гуманитарных операций в Албании и Македонии.

Однако справедливости ради следует отметить, что в глобальном масштабе проблема использования ведущими донорами финансовых ресурсов в качестве средства прямого политического давления на гуманитарные организации носит менее острый характер, чем это было продемонстрировано в ходе косовского кризиса. Высокий уровень политической заинтересованности, проявленной западными странами в отношении проблемы косовских беженцев, вряд ли будет наблюдаться в отношении более удаленных и менее «раскрученных» конфликтов и кризисов в менее важных для Запада в политико-стратегическом отношении регионах мира (особенно в Африке). Именно уровень гуманитарной активности «международного сообщества» в кризисах и конфликтах, не представляющих особого стратегического интереса для ведущих стран мира, отражает реальную роль и значение гуманитарной составляющей нового мирового порядка.

§ 4. Противоречия между силами НАТО и гуманитарными организациями в ходе решения проблемы косовских беженцев в Албании и Македонии

Для «классических» миротворческих операций, проводившихся в послевоенный период под эгидой ООН, вплоть до начала 90-х гг. было характерно четкое разделение функций между военным и гражданским персоналом. «Миротворческие» задачи выполняли в основном военные или полицейские подразделения, в то время как оказание гуманитарной помощи пострадавшему населению в зоне конфликта было делом сугубо гражданских организаций — УВКБ ООН, МККК, НПО и т. п. Однако это традиционное разделение труда уже давно не актуально для современных операций по поддержанию мира, не говоря уже о других операциях невоенного типа.

Впервые военные приняли активное участие в выполнении чисто гуманитарных задач в Ираке в 1991 г. (операция «Provide Comfort»). При этом вооруженные силы США оказались совершенно [120] не подготовленными к взаимодействию с более чем с 130 НПО, между которыми отсутствовала система координации. С тех пор совместное участие военных и гражданских структур и организаций в ОПМ и других операциях невоенного типа стало реальностью и проходило с переменным успехом: от относительно эффективного сотрудничества в ходе операции на Гаити (1994 г.) до весьма проблематичных взаимоотношений в Руанде (1994 г.) и полного провала в Сомали (1993–1994 гг.). С распространением операций невоенного типа на современном этапе взаимозависимость военного и гражданского компонентов в этих операциях неуклонно возрастает. При этом растущее вмешательство военных в сферу, ранее считавшуюся чисто гуманитарной, во многом носит объективный характер.

Большинство экспертов сходятся в том, что стоимость использования военных ресурсов для выполнения задач невоенного типа, как правило, выше, чем стоимость соответствующих гражданских ресурсов, по крайней мере в западных странах (например, стоимость перевозки гуманитарного груза самолетами военно-транспортной авиации обходится дороже, чем доставка того же груза коммерческим рейсом{156}). Это объясняется прежде всего тем, что военные ресурсы в отличие от гражданских, особенно коммерческих, нацелены не на экономичность, а на надежность и безопасность (например, военные самолеты в отличие от самолетов, совершающих коммерческие рейсы, часто летают недогруженными по соображениям безопасности). Более того, использование вооруженных сил в урегулировании того или иного кризиса, в том числе гуманитарного, автоматически влечет за собой значительные дополнительные расходы на транспортно-тыловое обеспечение. Стоимость использования военных ресурсов развитых стран мира, например, в гуманитарных целях, всегда намного превосходит стоимость самой гуманитарной помощи. Однако, несмотря на более высокую стоимость военных ресурсов, они часто оказываются единственно доступными в кризисной ситуации, особенно на ее начальном этапе. Кроме того, они, как правило, предоставляются на безвозмездной основе и не требуют расходования средств гуманитарных организаций или правительственных программ международной помощи стран-доноров.

Гуманитарные организации заинтересованы не только в финансово-технической поддержке со стороны военных. Острую обеспокоенность гуманитарного сообщества вызывают проблемы обеспечения безопасного доступа к пострадавшему населению. Проблема безопасности гуманитарного персонала никогда не стояла так остро, как в 90-е гг.: только за 1996 г., например, организации, входящие [121] в систему Красного Креста, потеряли больше людей убитыми, чем армия США (23 гуманитарных сотрудника погибли только в районе африканских Великих озер). За 5 лет, с 1992 г., УВКБ ООН потеряло 36 человек убитыми{157}. В свою очередь задача военного контингента в гуманитарных и других операциях невоенного типа может считаться выполненной только в том случае, если обеспечены полноценные условия для работы гражданского компонента операции и в конечном счете создана база для функционирования местных органов власти.

Признавая взаимную заинтересованность и взаимозависимость военного и гражданского секторов, в частности в ликвидации гуманитарных последствий косовского кризиса, следует тем не менее подчеркнуть, что речь идет не столько о равноправном взаимодействии и взаимовлиянии военного и гуманитарного компонентов, сколько о той или иной степени вмешательства вооруженных сил НАТО в сферу, традиционно считавшуюся «невоенной».

Правительство Албании, будучи не в состоянии самостоятельно справиться с массовым наплывом беженцев из Косово, число которых в начале апреля 1999 г. перевалило за 250 тыс., обратилось к НАТО с просьбой об оказании гуманитарной помощи. После одобрения Североатлантическим советом плана первой в истории НАТО гуманитарной операции «Союзная гавань» по оказанию помощи албанскому правительству и УВКБ в решении проблемы косовских беженцев началось формирование Сил НАТО в Албании{*22} в составе 10 тыс. человек. Более конкретно заявленные цели операции включали: направление военного персонала в международные организации и НПО в целях координации военно-гражданского взаимодействия в гуманитарной сфере, создание технических условий для доставки гуманитарной помощи (ремонт и модернизация аэропорта «Ринас» близ Тираны, порта в Дурресе, основных транспортных магистралей); транспортировка гуманитарной помощи, строительство лагерей для беженцев, содействие в их перевозке и, наконец, создание максимально позитивного образа НАТО в самом регионе и на международной арене{158}.

Столь масштабное вмешательство НАТО в гуманитарную сферу противоречило прежде всего официально заявленной политике самого альянса, направленной на «дополнение, а не подмену» гуманитарных усилий. Эта позиция была зафиксирована как в соглашении Соланы — Огата (3 апреля 1999 г.), так и в многочисленных публичных выступлениях представителей альянса, неоднократно заявлявших, [122] что, «во-первых, НАТО не будет пытаться играть самостоятельную гуманитарную роль», «во-вторых, эта роль по праву принадлежит УВКБ ООН, которое и определяет приоритеты в гуманитарной области», и, в-третьих, «задачей НАТО в этих условиях является координация потоков помощи и поддержка гуманитарных усилий», и подчеркивавших, что «НАТО не располагает собственными запасами и складами гуманитарной помощи»{159}.

Однако в условиях чрезвычайной гуманитарной ситуации, сложившейся вокруг Косово весной 1999 г., широкое использование военных ресурсов, особенно на пике кризиса, было неизбежно в силу как объективных, так и субъективных причин.

Со стороны правительств ведущих стран Запада и руководства НАТО в адрес УВКБ ООН (и гуманитарного сообщества в целом) неоднократно высказывались упреки относительно того, что оно оказалось совершенно не готово к кризису такого масштаба, как косовский. Справедливости ради следует заметить, что с обострением ситуации в крае в начале 1998 г. УВКБ (при поддержке со стороны УКГВ ООН) активизировало усилия по организации гуманитарного планирования на случай возможного исхода беженцев из Косово. В результате к маю 1998 г. при участии ПРООН, ЮНИСЕФ, Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ), ЕС, ОБСЕ, международных и албанских НПО и правительства Албании был разработан Гуманитарный региональный чрезвычайный план ООН для Косово. Однако в условиях, когда число косовских беженцев за несколько недель бомбардировок НАТО в марте — апреле 1999 г. превысило полмиллиона человек, этот план оказался совершенно бесполезным — он был рассчитан на прием до 25 тыс. человек (то есть на то число беженцев, которое реально могло бы покинуть Косово в случае, если бы НАТО не развязало войны против Югославии).

В сложившихся условиях самым быстрым способом возвести лагеря для косовских беженцев стало использование в этих целях подразделений НАТО, к тому времени уже находившихся в Македонии и Албании. Возможно, это было принято в расчет во время планирования военной кампании НАТО: в таком случае, УВКБ и другие гуманитарные организации намеренно не были подключены к процессу планирования и не были поставлены в известность о «готовящемся» гуманитарном кризисе — с тем, чтобы, застав врасплох, вынудить их согласиться на сотрудничество с НАТО. Надежды Верховного комиссара ООН на то, что заключенное с НАТО соглашение облегчит УВКБ доступ к военным ресурсам стран — членов НАТО для использования их в гуманитарных целях и позволит сохранить лидирующую роль УВКБ в гуманитарной сфере{160}, не оправдались: [124] военные ресурсы широко использовались для решения гуманитарных задач, но на условиях НАТО. Об ограниченности же ресурсов самого УВКБ по сравнению с НАТО может, например, служить тот факт, что Верховный комиссар ООН по делам беженцев, поставленный перед необходимостью реагировать на два параллельных кризиса в двух разных странах (Албании и Македонии) и вынужденный заниматься как политико-дипломатическими, так и оперативными вопросами, не имел в своем распоряжении даже вертолета и располагал лишь небольшим штатом в сараевском офисе УВКБ{161}.

Важной причиной повышенной гуманитарной активности НАТО в Албании и Македонии стала крайняя заинтересованность альянса, развязавшего рискованную с политической точки зрения военную кампанию против Югославии в нарушение международного права, в создании позитивного имиджа любыми средствами. Оказание прямой гуманитарной помощи косовским беженцам или пострадавшему местному населению, соответствующим образом поданное и растиражированное в международных средствах массовой информации, представляло собой простейший путь к реализации этой цели. Гуманитарная активность НАТО в Албании и Македонии прежде всего носила характер широкомасштабной пиаровской кампании. С политической точки зрения гуманитарная часть операции «Союзная гавань» полностью оправдывала себя уже тем, что давала повод представителю НАТО Джейми Ши заявить на очередной пресс-конференции, что «значительная часть беженцев на территории Македонии не брошена на произвол судьбы благодаря силам НАТО», которые «уже раздали 87 тыс. порций питания, а также строят уборные, полевые госпитали, организуют подачу питьевой воды и т. п.»{162}.

Высокий уровень политизации косовского кризиса, его ярко выраженный чрезвычайный характер на фоне военной операции НАТО против Югославии предопределили не только беспрецедентное вмешательство сил НАТО в гуманитарную сферу, но и преобладание национальных (односторонних) подходов над многонациональными (многосторонними). Речь идет о том, что первоначально как в военной, так и в гуманитарной области ведущую роль играли национальные военные контингента стран — членов НАТО (во взаимодействии с гражданскими службами и НПО из этих стран) и лишь впоследствии сравнительные преимущества многонациональных организаций стали учитываться более полно. Пытаясь обеспечить общественную поддержку ракетно-бомбовых ударов по Югославии, правительства стран, являющихся членами НАТО или стремящихся вступить в альянс, всячески поощряли пиаровские акции [125] своих воинских контингентов и своих, национальных НПО. Такой «национально-ориентированный» подход частично явился отражением организационно-бюрократической культуры самого альянса.

Система командования и контроля НАТО была установлена только после того, как были развернуты национальные воинские контингента стран — членов НАТО, и даже тогда она не в полной мере распространялась на все контингенты. Так, строительство лагерей для беженцев в Македонии и Албании началось усилиями национальных военных контингентов, многие из которых были развернуты еще до установления командных структур Сил НАТО в Албании, Корпуса быстрого реагирования НАТО и т. п. Гуманитарная операция превратилась в битву за популярность между военными контингентами разных стран. Правительства стран — членов НАТО развернули своеобразное соревнование за строительство лагерей для беженцев, которое наряду с расходами сулило и большие политические дивиденды. Здесь США значительно уступали своим европейским союзникам по НАТО: когда наряду с Великобританией, Францией и ФРГ США выразили желание построить собственный лагерь силами американских морских пехотинцев, размещенных на кораблях в Эгейском море, правительство Греции под давлением общественного недовольства натовскими бомбардировками Югославии отказало США в праве транзита персонала и оборудования через Салоники (впоследствии американским контингентом в составе Сил НАТО в Албании был построен лагерь «Кэмп-Хоуп» близ г. Фиер{163}). Всего Силами НАТО в Албании построено или началось строительство 21 лагеря для беженцев (на 129 тыс. мест); усилиями и на средства стран НАТО было также построено 14 лагерей для беженцев в Македонии (вместимостью до 68 тыс. человек).

В области военно-гражданского взаимодействия контингенты НАТО также оказывали преимущественную поддержку неправительственным организациям своих стран. В свою очередь многие НПО, в нарушение гуманитарных принципов, руководствовались прежде всего «инструкциями» правительств или военных контингентов своих стран, а распределение функций между различными гуманитарными службами и НПО часто осуществлялось не в соответствии с их способностью выполнить ту или иную задачу, а в зависимости от их национальной принадлежности. Все это дало основания наблюдателям отметить, что участие отдельных стран — членов НАТО в гуманитарной деятельности в Косово и вокруг него носило «крайне шовинистический характер...»{164}. Эта практика приняла настолько распространенный характер, что, пытаясь ей противостоять, ряд гуманитарных [126] организаций (например, «Врачи без границ», МККК, Международная федерация Красного Креста и Красного Полумесяца) намеренно размещали свои национальные подразделения в тех районах Албании и Македонии, которые контролировались военными контингентами других стран. Стремление правительств заполнить свои квоты для беженцев, установленные Программой гуманитарной эвакуации, и свои лагеря, построенные силами своих воинских контингентов, управляемые своими НПО и финансируемые из бюджета своих стран, превзошло все мыслимые пределы, особенно в Албании. Например, в лагере Эрсеке близ г. Корча в Албании, построенном британским военным контингентом, было разрешено работать трем британским же НПО («Oxfam», «Merlin» и британскому отделению «Саге»), которым были предложены финансовые ресурсы Министерства международного развития Великобритании. Участие УВКБ ООН в создании этих лагерей в лучшем случае ограничивалось консультациями; в худшем случае УВКБ лишь информировалось постфактум о том, что в том или ином месте построен лагерь для беженцев. Правительства ряда государств и некоторые другие крупные доноры вообще полагали, что функция УВКБ состоит лишь в том, чтобы доставить беженцев в уже построенный лагерь.

За некоторыми исключениями, гуманитарная помощь, собранная по неправительственным, общественным каналам, также распределялась на сугубо национальной основе. Это в особенности было характерно для стран — членов ЕС, делавших упор на национальные и региональные каналы финансирования. Так, вопреки сложившейся практике Служба гуманитарной помощи Европейского Сообщества предпочла распределять средства среди европейских НПО, а не направить их в распоряжение международных гуманитарных организаций, действующих под эгидой ООН. Такая позиция составила резкий, но вполне объяснимый контраст с ситуацией вокруг кризиса в районе г. Гома (Заир, впоследствии Демократическая Республика Конго) в 1994 г., когда Служба гуманитарной помощи ЕС распределяла свои ресурсы исключительно через УВКБ ООН. С гуманитарной точки зрения кризис в Гома носил несравнимо более острый и масштабный характер, чем ситуация вокруг Косово в 1999 г. (в середине июля 1994 г. всего лишь за одну неделю в район Гома прибыло около миллиона руандийских беженцев). Однако с политической точки зрения этот кризис не представлял особого значения и интереса для европейских стран.

Наиболее ярко выраженный пример этого «национально-ориентированного» подхода представляло собой участие ФРГ в косовском [127] кризисе, носившее как военный, так и гуманитарный характер. У руководства ФРГ не вызывала сомнения необходимость немедленной переправки всей германской правительственной продовольственной помощи, предназначенной для Всемирной продовольственной программы ООН, в районы Косово, контролируемые германскими войсками, для распределения среди беженцев, с которыми работали германские же НПО. Такая «национальная обусловленность» использования ресурсов затрудняла работу международных (многонациональных) программ и организаций и делало ее более затратной.

Одной из крупнейших гуманитарных кампаний была итальянская операция «Радуга», которая осуществлялась национальной Службой гражданской обороны{165} совместно с Министерством внутренних дел и координировалась аппаратом премьер-министра Италии. В операции приняло участие около 3 тыс. человек, включая специалистов по гражданской обороне, добровольцев из числа сотрудников гуманитарных НПО и 1600 военных альпинистов. Стоимость операции составила 52 млн. долларов США, не включая расходов на итальянский военный контингент в рамках операции НАТО «Союзная гавань», за 1999 г. составивших около 100 млн. долларов. Всего в рамках операции «Радуга» было построено 19 лагерей в Албании для 32 тыс. беженцев и организована доставка гуманитарной помощи по воздуху и морским путем через Адриатику{166}.

Как ни странно, в ходе косовского кризиса США выступили главным сторонником многонационального подхода к решению технических проблем как в военной, так и гуманитарной сферах. Так, американские НПО в основном работали не в зонах, контролируемых войсками США, а в зонах ответственности контингентов других стран НАТО. В состав групп чрезвычайного реагирования, действовавших под эгидой Агентства международного развития США на различных ТВД, всегда входило по одному связному офицеру для координации действий между силами НАТО и НПО. Несмотря на довольно острые разногласия с УВКБ, особенно отчетливо проявившиеся в ходе разблокирования югославо-македонской границы, в сфере финансирования именно США выступили в качестве основного донора международных организаций по оказанию помощи косовским беженцам (и прежде всего УВКБ). Если из 278,8 млн. долл., предоставленных с марта по июнь 1999 г. шестью ведущими странами ЕС, УВКБ получило всего 9,8 млн. долл. (3,5%), то за тот же период международные гуманитарные организации получили от США 63 млн. долларов (из них УВКБ — 35 млн. долларов). В то же время собственно американские неправительственные организации получили [128] всего 15 млн. долларов, включая 2 млн. долларов, выделенных американскому отделению МККК{167}. Всего же с марта по октябрь 1999 г. включительно правительство США предоставило на гуманитарные нужды в связи с косовским кризисом около 450 млн. долларов{168}.

Конечно, сильное «национальное» начало, которое отличало деятельность «международного сообщества» по регулированию косовского кризиса, с технической точки зрения имело и свои «плюсы» (давая возможность действовать гораздо более быстро и решительно, чем при многонациональном подходе). Кроме того, отдельные национальные модели отличал традиционно более высокий уровень военно-гражданского взаимодействия, в том числе оперативно-тактического. Тем не менее чрезмерно «национально-ориентированный» характер, который носило международное вмешательство в косовский кризис, лишало его той легитимности и подотчетности, которые в большей или меньшей степени характерны для многонациональных акций.

В условиях принятия на себе силами НАТО ведущей роли в урегулировании гуманитарного кризиса вокруг Косово трудно было ожидать соблюдения ими существующих гуманитарных стандартов международных организаций (в частности, УВКБ ООН). В ходе планирования и осуществления операции «Союзная гавань» такие «несущественные» вопросы, как игнорирование или размывание вследствие вмешательства альянса в гуманитарную сферу сравнительных преимуществ гуманитарных организаций, просто не брались в расчет — при том, что компетенция НАТО в гуманитарных делах, мягко говоря, оставляла желать лучшего. Примеров тому множество. Так, программа немецкого контингента по предоставлению 8 тыс. порций горячего питания для косовских албанцев была внезапно, прекращена как раз накануне зимних холодов, когда она была бы наиболее необходима. Американская тактическая группа «Сияющая надежда», силами которой был построен лагерь «Кэмп-Хоуп», в июне 1999 г. отказалась эвакуировать обитателей лагеря во время наводнения под предлогом того, что они и так скоро вернутся в Косово{169}. Предметом острых разногласий между силами НАТО и УВКБ ООН было и местоположение лагерей: если в Македонии большинство лагерей располагалось на безопасном расстоянии от границы с Косово, то лагеря в районе г. Кукеса, на севере Албании, находились в опасной близости к зоне конфликта. С гуманитарной точки зрения такое местоположение лагерей было совершенно недопустимым, ибо, с одной стороны, провоцировало возможность их использования в качестве тыловых баз и вербовочных пунктов Освободительной армии Косово, а с другой стороны, в [129] случае полномасштабных военных действий делало их легкой мишенью для югославской артиллерии. УВКБ неоднократно и безрезультатно указывало силам НАТО на явное присутствие боевиков OAK в лагерях для косовских беженцев в Албании{170}. Однако даже после окончания гуманитарного кризиса, формально зафиксированного Сараевской конференцией стран-доноров 30 июля 1999 г., решения о репатриации косовских беженцев на родину принимались НАТО без консультаций с УВКБ.

Целым рядом проблем обернулось строительство силами НАТО лагерей для беженцев в Албании и Македонии. Во-первых, приоритетное внимание, уделявшееся силами НАТО строительству лагерей, с гуманитарной точки зрения само по себе было не вполне оправданным. Из 480 тыс. косовских беженцев в Албании лишь 87 тыс. были размещены в лагерях, построенных военными кон-тингентами стран НАТО. При этом более 100 тыс. беженцев пришлось ютиться в так называемых коллективных центрах (в зданиях школ, больниц и т. п.), и еще около 300 тыс. нашли приют в семьях родственников или вынуждены были снимать жилье{171}. Таким образом, хотя усилия НАТО по строительству лагерей были широко разрекламированы международными средствами массовой информации и получили широкий политический резонанс, их реальное гуманитарное значение было сравнительно невелико. Кроме того, внезапно начавшееся массовое возвращение косовских беженцев на родину после окончания натовских бомбардировок и вывода из края югославских сил крайне остро поставило перед НПО, к которым перешли функции по управлению лагерями, проблему ликвидации лагерей и очистки занимаемой ими территории (к середине сентября 1999 г. эта проблема была решена лишь частично).

Нарекания со стороны гуманитарного сообщества вызвало и крайне неравномерное качество лагерей. В зависимости оттого, военный контингент какой страны нес ответственность за строительство, качество лагерей варьировалось от «трехзвездочных» лагерей с кондиционерами (Объединенные Арабские Эмираты) до весьма скромных убежищ казарменного типа (Турция). Хотя большинство лагерей в Албании были построены по типу военных казарм, плохо приспособленных для размещения семей беженцев с детьми, в некоторых лагерях для беженцев имелся горячий душ и импортное уличное освещение. Хирургическая палата в одном из лагерей в районе Кукеса была оборудована на таком высоком уровне, что неправительственным организациям было рекомендовано в случае необходимости эвакуировать свой персонал в этот лагерь, а не в один из европейских госпиталей. Если в итальянских лагерях беженцы были [130] обеспечены трехразовым горячим питанием, то в американском лагере «Кэмп-Хоуп» они получали сухой паек один раз в день.

Участие военных в решении гуманитарных проблем в связи с косовским кризисом продемонстрировало не только отсутствие у них необходимого опыта и навыков гуманитарной работы и «незнакомства с требованиями, предъявляемые к лагерям для беженцев»{172}, но и зачастую нежелание консультироваться с гуманитарными организациями относительно местоположения, структуры и размера лагерей. Многие гуманитарные работники в Албании и в меньшей степени в Македонии предпочли бы, чтобы военные вместо не всегда оправданного упора на строительство лагерей уделяли бы больше внимания ремонту дорог и созданию перевалочных центров для беженцев. Военные в свою очередь ссылались на то, что проведение соответствующих консультаций с гуманитариями затруднено в силу отсутствия в гуманитарной среде четкой системы координации.

В то же время силы НАТО, как правило, отказывались обеспечивать безопасность для построенных ими лагерей для косовских беженцев в Македонии и Албании, особенно после передачи лагерей под управление гуманитарных НПО, оставляя этот вопрос «на усмотрение» местных властей. Не использовались в целях охраны и поддержания порядка внутри лагерей и, казалось бы, наиболее подходящие для таких задач формирования — многонациональное специализированное подразделение (МСП) НАТО в составе итальянских карабиньери и подразделения военной полиции, прибывшие в Албанию в конце апреля (их функции в основном свелись к поддержанию порядка и контролю над дорожным движением, особенно в районе Дурресского порта и аэропорта Тираны). Одним из немногих позитивных примеров в этой области можно считать размещение шведских подразделений для контроля за порядком в лагере Станковац I в Македонии. Однако во многих случаях гуманитарные службы, не встретив понимания со стороны НАТО по вопросу об охране лагерей для беженцев в Албании, были вынуждены прибегать к услугам частных охранных структур для обеспечения безопасности людей, временно проживающих в лагерях, и предотвращения деятельности мафиозно-криминальных групп и вербовщиков Освободительной армии Косово среди беженцев.

В целом в ходе урегулирования гуманитарного кризиса вокруг Косово наиболее проблематичный характер с точки зрения военно-гражданских отношений носили взаимоотношения УВКБ и Сил НАТО в Албании («албанская модель»). Инициатива принятия на себя силами НАТО гуманитарных функций в Албании впервые исходила от самого альянса, а не от Верховного комиссара ООН по делам [131] беженцев. Североатлантический совет принял предварительное решение о подготовке развертывания на территории Албании специального контингента (формально — для поддержки усилий гуманитарных организаций) еще 2 апреля 1999 г., то есть за день до того, как УВКБ ООН обратилось к альянсу с официальной просьбой о помощи. План операции «Союзная гавань» разрабатывался Штабом главнокомандующего ОВС НАТО в Европе без каких-либо консультаций с УВКБ, которое было проинформировано о начале широкомасштабной гуманитарной операции НАТО в Албании только после того, как условия развертывания сил альянса были согласованы с албанским правительством. Фактически УВКБ ООН было поставлено перед свершившимся фактом развертывания сил НАТО в Албании для выполнения военных задач под «гуманитарным прикрытием».

Вмешательство НАТО в гуманитарную сферу в Албании, носившее крайне нескоординированный и закрытый характер, особенно ярко продемонстрировало, насколько размытой может быть грань между военными и гуманитарными акциями в условиях чрезвычайной ситуации и каким удачным прикрытием для военных целей и задач может служить гуманитарная активность. Так, основной задачей военных подразделений США, прибывших в Албанию, была подготовка к размещению на территории страны 6-тысячного американского контингента и боевых вертолетных групп (для возможного ведения наземной военной операции против Югославии). Именно в этих целях силами США был отремонтирован и расширен аэропорт Тираны, который параллельно стал активно использоваться и для доставки гуманитарной помощи. Отремонтированная подразделениями НАТО дорога на г. Кукес (под предлогом доставки гуманитарной помощи для косовских беженцев) занимала важное место во всех оперативных планах Штаба главкома ОВС НАТО в Европе относительно готовящегося вторжения альянса на территорию Косово. Несмотря на то что в число заявленных целей операции «Союзная гавань» входило активное взаимодействие с НПО, Силы НАТО в Албании не реагировали на прямые обращения неправительственных организаций о помощи, предпочитая иметь с ними дело только опосредованно — лишь после того, как соответствующая просьба была рассмотрена правительственной Группой по ликвидации чрезвычайной ситуации. О реальном масштабе гуманитарных усилий 10-тысячного контингента Сил НАТО в Албании свидетельствует, например, объем оказанной им медицинской помощи местному населению (за те шесть месяцев, пока продолжалась операция «Союзная гавань», такая помощь была оказана [132] всего 19 беженцам и в общей сложности — не более чем 30 пострадавшим).

Помимо того, что реальные цели НАТО в Албании выходили далеко за пределы гуманитарных, деятельность УВКБ и других гуманитарных организаций в этой стране осложнялась и тем, что Тирана также была фактически вовлечена в конфликт на стороне косовских албанцев (на территории страны находились базы Освободительной армии Косово, оттуда шло снабжение боевиков OAK оружием и боеприпасами) и НАТО. Албания занимала центральное место в планах наземного вторжения НАТО в Косово и была единственной страной, предоставившей альянсу неограниченное право использовать свою территорию и воздушное пространство для ведения военных действий против СРЮ. Обе стороны были крайне заинтересованы друг в друге: в условиях острого внутреннего кризиса и неспособности контролировать ситуацию в стране албанское правительство было готово на все ради сотрудничества с НАТО. На этом фоне УВКБ располагало весьма небольшим объемом ресурсов, которые оно могло бы предоставить Тиране. Показательно, что албанское правительство обратилось с просьбой об оказании гуманитарной помощи именно к НАТО, а не к УВКБ ООН, несмотря на регулярные контакты с последним. Более того, когда в конце апреля 1999 г. командование итальянского контингента приняло решение о передаче построенных лагерей в ведение УВКБ ООН, албанское правительство активно воспротивилось этому{173}. В целом для «албанской модели» взаимоотношений НАТО и УВКБ ООН было характерно полное вытеснение альянсом УВКБ и гуманитарного сектора из тех сфер, где их интересы и функции пересекались.

Напротив, так называемую македонскую модель отличала гораздо более четкая структура взаимоотношений УВКБ ООН и НАТО. Военные контингенты стран — членов НАТО были размещены на территории Македонии еще до начала гуманитарного кризиса и не имели какого-либо специального «гуманитарного» мандата. Перед ними были поставлены четкие военные задачи: эвакуировать персонал МПК ОБСЕ из Косово и быть готовыми к осуществлению операции по поддержанию мира на территории края в случае заключения мирных соглашений. Гуманитарные функции НАТО в Македонии (строительство и временное обслуживание небольшого числа лагерей для косовских беженцев) носили дополнительный, специфический, ограниченный, а главное, «прозрачный» характер. В отличие от ситуации в Албании многонациональные структуры командования НАТО действовали более четко, не допуская излишней самостоятельности национальных военных контингентов отдельных [133] стран — членов альянса, благодаря чему удалось сохранить базовые различия между военными и гуманитарными функциями. Естественно, что с точки зрения организации военно-гражданского взаимодействия в зоне гуманитарного кризиса «македонская модель» взаимоотношений гуманитарных организаций с силами НАТО, которая была более «прозрачной», более четко оформленной и позволила сохранить базовые различия между военными и гуманитарными функциями, во всех отношениях предпочтительнее «албанской модели».

Основными особенностями международного вмешательства в гуманитарный кризис вокруг Косово стали беспрецедентно высокая активность вооруженных сил стран НАТО в решении сугубо невоенных задач — эвакуации беженцев, строительства лагерей для них и т. п. — и весьма острый характер военно-гражданских противоречий.

С одной стороны, благодаря общим международным усилиям число жертв среди албанских беженцев из Косово, большинству из которых вскоре удалось вернуться домой, было невероятно низким, а объем средств, выделенных на оказание им гуманитарной помощи, — небывало большим. С другой стороны, военная кампания НАТО против СРЮ и, соответственно, беспрецедентно политизированный характер международного гуманитарного вмешательства в решение проблемы косовских беженцев крайне негативно повлияли на разделение труда между военными контингентами стран НАТО и гуманитарными организациями и затруднили использование их сравнительных преимуществ. Основной объем средств на решение проблемы косовских беженцев был предоставлен не международным гуманитарным организациям, а военным контингентам стран — членов НАТО, сыгравшим ведущую роль на начальном этапе гуманитарных операций в Албании и Македонии.

В целом международное гуманитарное вмешательство в косовский кризис носило такой военизированный характер и отличалось таким распылением ресурсов и нескоординированностью военно-гражданских усилий, которые вряд ли были бы допущены ведущими донорами и международным сообществом в отношении других кризисов и конфликтов. Поэтому беспрецедентно высокий уровень активности вооруженных сил НАТО в ходе гуманитарных операций в Албании и Македонии следует рассматривать не как правило, а скорее как исключение из мировой практики. [134]

Глава 5

Военно-гражданское взаимодействие в ходе операции НАТО в Косово

Ситуация в зоне косовского конфликта на момент развертывания в крае сил НАТО летом 1999 г. коренным образом отличалась от положения дел в Боснии, сложившегося в конце 1995 г. Если в Боснии передача командования миротворческой операцией от ООН к НАТО осуществлялась на основе Дейтонских мирных соглашений, то ввод сил НАТО в Косово происходил в отсутствие соглашения о мире между сторонами конфликта и фактически явился оккупацией части территории СРЮ вследствие ее капитуляции перед силами альянса. Если логика боснийского мирного процесса заключалась в том, что основная нагрузка по выполнению гражданских аспектов Дейтонских соглашений в конечном счете была возложена на местные власти, деятельность которых регулировалась Конституцией Боснии и Герцеговины, то в Косово на момент ввода на территорию края войск НАТО местные власти отсутствовали вовсе, вследствие чего разделение военных и гражданских функций было затруднено. В отсутствие местной власти перед НАТО и ООН фактически встала задача осуществления ее функций (в противном случае образовавшийся вакуум не могла не заполнить экстремистская Освободительная армия Косово). Таким образом, по сравнению со «смягченным» боснийским протекторатом, ограниченным рамками Дейтонских соглашений и продолжавшими действовать местными властями, вмешательство НАТО в Косово уже носило характер «чистого» протектората.

Рассмотрим взаимодействие Сил международного присутствия по безопасности в Косово, или Сил НАТО для Косово (СДК НАТО){*23} с гражданским сектором в двух основных сферах: во-первых, в создании безопасных условий для гражданского сектора и обеспечении минимального уровня общественного порядка для местного населения, а во-вторых, в оказании технической, гуманитарной и другой поддержки гражданским организациям. При этом следует иметь в виду, что доступ к информации о различных аспектах [138] операции НАТО в Косово по понятным причинам затруднен, особенно для российского исследователя{*24}. Но даже та информация, которую можно почерпнуть из брифингов и других официальных материалов СДК и Миссии ООН по делам временной администрации в Косово (МООНВАК), дает почву для размышлений.

§ 1. Деятельность сил НАТО по созданию условий безопасности и поддержанию общественного порядка

Основной задачей Сил НАТО для Косово было создание условий безопасности в крае: в среднем из каждых трех военнослужащих СДК двое были заняты именно в этой сфере{174}. Собственно, сами силы НАТО в Резолюции Совета Безопасности ООН № 1244 определялись как «международные силы безопасности»{175}. При этом никогда еще грань между задачами создания условий безопасности (предотвращения насилия, демилитаризации и т. п.) и поддержания минимального уровня общественного порядка (борьба с преступностью, бандитизмом и т. п.) не была так размыта, как в ходе операции НАТО в Косово. В отличие от Боснии, где на первых этапах реализации Дейтонских соглашений СВС НАТО в основном сконцентрировались на выполнении задач военного характера (разведение вооруженных сил воюющих сторон, изъятие у них значительного числа тяжелых вооружений и техники), практически все задачи СДК изначально носили «промежуточный» — полувоенный-полуполицейский или чисто полицейский характер и выполнялись при участии гражданской полиции ООН и других полицейских формирований.

Одной из основных задач СДК НАТО, оправдывающих их присутствие в крае, должно было стать предотвращение возобновления военных действий, возвращения в Косово подразделений югославской армии, сербской полиции и военизированных формирований и в целом эскалации насилия, в особенности его выхода за пределы края. Первоначально в качестве наиболее вероятной угрозы безопасности и причины эскалации насилия в Косово и прилегающих районах в официальных материалах СДК и МООНВАК называлась в основном «подрывная активность» сербских спецслужб и незаконных вооруженных формирований. Именно деятельность сербских спецподразделений, в трактовке СДК, способствовала регулярной дестабилизации обстановки, например, в г. Косовска-Митровица, где [139] к северу от реки Ибар сохранилось значительное компактно проживающее сербское меньшинство. Точно также обострение ситуации в прилегающих к Косово южных районах Сербии (Прешево, Мед-веджа, Буяновац) еще весной 2000 г. объяснялось исключительно «притеснениями албанского населения в этих районах», вынуждающими OAK встать на его защиту{176}. Однако по мере развития ситуации в крае и постепенного «прозрения» СДК, МООНВАК и «международного сообщества» в целом относительно местных реалий, в особенности характера и целей экстремистских албанских группировок, акценты сместились: спустя год после начала операции в эскалации напряженности, например в «зоне безопасности» между Косово и южными районами Сербии, СДК уже обвиняли нелегальную Освободительную армию Прешево, Медведжи и Буяновца (ОАПМБ). Командование Сил НАТО для Косово настаивало на том, что СДК не признают и не поддерживают активности албанских экстремистов и предпримут все усилия к тому, чтобы не допустить нарушений пограничного режима и превращения Косово в плацдарм для эскалации насилия в соседние районы{177}. Наряду с ограниченным набором полицейско-силовых мер (объявления в розыск, облавы и обыски в домах предполагаемых членов ОАПМБ) предложенные СДК меры по предотвращению эскалации насилия в Прешевской долине включали разъяснение населению криминально-террористического характера радикальных албанских группировок, мобилизацию общественной поддержки тех политических сил в Косово, которые способны оказать сдерживающее влияние на экстремистов, поддержку прямых контактов между югославскими и сербскими властями с лидерами албанского населения и установление более тесных контактов с местной сербской полицией{178}. Эти меры, впрочем, мало способствовали смягчению напряженности на юге Сербии, особенно в Прешевской долине, где обстановка продолжала накаляться. Для того чтобы как-то стабилизировать ситуацию, командование СДК в марте 2001 г. вынуждено было дать согласие на возвращение подразделений югославской народной армии в буферную зону на административной границе между Косово и Сербией и на косовский участок македоно-югославской границы, где в 2001 г. резко обострилась напряженность и участились вылазки албанских экстремистов.

В отличие от ситуации в Боснии, где на момент начала операции СВС конфликтующие стороны располагали вооруженными силами, значительным объемом тяжелых вооружений и военной техники, вывод сил и вооружения югославской армии с территории Косово, по условиям военно-технического соглашения с НАТО, был синхронизирован [140] с развертыванием в крае СДК. «Демилитаризация» в косовских условиях предполагала прежде всего «разоружение Освободительной армии Косово и других вооруженных албанских группировок»{179}. В то же время в обстановке общего хаоса, безвластия и почти поголовного вооружения местного населения перед СДК, помимо разоружения OAK, стояла гораздо более широкая задача борьбы с незаконным хранением и нелегальным оборотом оружия и изъятия его у населения.

СДК столкнулись с серьезными трудностями в выполнении этих задач. В ситуации, когда OAK де-факто контролировала ситуацию в Косово, ее добровольное разоружение было нереально. Поэтому командование СДК и руководство Миссии ООН в Косово избрали неконфронтационный подход к этой организации{180}. Чтобы избежать разоружения OAK, чреватого обострением взаимоотношений с албанскими экстремистами, НАТО и ООН пошли на легализацию части незаконных вооруженных формирований путем преобразования OAK под совместным контролем СДК и МООНВАК при поддержке со стороны ОБСЕ в так называемый Корпус защиты Косово в составе 5 тыс. бывших членов OAK (соглашение между OAK, СДК и МООНВАК от 20 сентября 1999 г.). Хотя трансформация освободительной армии в «гражданскую службу по чрезвычайным ситуациям»{181} подавалась в качестве одного из главных успехов СДК и МООНВАК{182}, Корпус защиты продолжал носить военизированный характер и рассматривался албанскими боевиками как ядро вооруженных сил будущего независимого «этнически чистого» Косово.

Поиск оружия в ходе специальных рейдов, в том числе в населенных пунктах, на блокпостах и контрольно-пропускных пунктах, стал чуть ли не основным занятием СДК и гражданской полиции ООН в Косово. Военнослужащие НАТО занимались не только конфискацией найденного оружия, но и уничтожением его крупных партий. Известны случаи, когда такие мероприятия приносили успех: крупные склады оружия, принадлежавшие OAK, были найдены, например, в ходе операции «Кожевник» (июнь 2000 г., многонациональная бригада (МНБ) «Центр»){183}, в Дак-Мала (ноябрь 2000 г., МНБ «Восток»){184} и т. п. Целевой характер носила серия мероприятий по изъятию оружия у населения накануне выборов в Югославии (сентябрь 2000 г.) и муниципальных выборов в Косово (октябрь 2000 г.). Однако, несмотря на отдельные крупные успехи и на большое внимание, уделяемое СДК этой проблеме, ситуацию с почти поголовным вооружением жителей Косово коренным образом изменить не удалось.

Одной из наиболее заметных и эффективных сфер деятельности НАТО в области безопасности в Косово стала очистка территории [142] края от мин и неразорвавшихся снарядов силами Группы СДК по разминированию, в тесном сотрудничестве с Противоминным центром ООН, ЮНИСЕФ и многочисленными НПО. По предварительным оценкам, в июне 1999 г., накануне развертывания СДК, на территории Косово насчитывалось 40 тыс. мин{185}. Только за первый месяц операции СДК в Косово на минах подорвалось более 150 человек. Формально СДК несли ответственность за разминирование до того, как эти обязанности в полном объеме смогут выполнять гражданские организации{186}. Еще до появления в крае гражданских саперов специалисты Группы СДК по разминированию расчистили от мин и неразорвавшихся снарядов основные магистрали и крупнейшие населенные пункты, а также провели большую работу по маркировке других потенциально опасных районов. Выполнение этих работ усилиями военных специалистов было особенно важно с учетом того, что среди неразорвавшихся снарядов часто попадались кассетные бомбы, буквально наводнившие край в результате военной кампании НАТО против СРЮ, а иногда и более серьезные предметы, например неразорвавшиеся американские ракеты «воздух — земля».

Со временем задачи в этой области были распределены более четко: СДК продолжали отвечать за «военное разминирование», то есть за очистку от мин и неразорвавшихся снарядов территории вокруг военных баз, а также вдоль стратегически важных дорог и мостов в то время, как основной объем задач по «гуманитарному разминированию» (обеспечению безопасного доступа гражданского населения к школам, медицинским учреждениям и своим домам) ложился на МООНВАК, а точнее, на гражданские организации, в том числе НПО, работающие под эгидой Противоминного центра ООН. Например, в МНБ «Юг» все работы по очистке от мин и неразорвавшихся снарядов на территориях и объектах, не использовавшихся СДК, проводились силами 280 гражданских специалистов, представлявших две британские, одну канадскую и одну германскую организации, работавшие под эгидой МООНВАК{187}.

Однако на практике саперные подразделения НАТО продолжали время от времени участвовать и в чисто «гуманитарном разминировании» и часто оказывались первыми, кто реагировал на сообщение об обнаруженной мине или фугасе. Пропагандируемый СДК порядок действий местного населения при обнаружении мины предлагал обращаться в СДК, ООН и Корпус защиты Косово{188}. На практике готовность Группы СДК по разминированию прийти на помощь местному населению варьировалась в зависимости от ситуации, района и контингента: чтобы не подвергать себя опасности, военные саперы не стали бы, например, помогать человеку, случайно [143] заехавшему на маркированное минное поле, вытащить его трактор{189}, но в большинстве случаев обезвреживали мины и неразорвавшиеся снаряды рядом с жилыми домами, школами и т. д.

В целом СДК удалось добиться значительных успехов в сфере разминирования (за первый год операции силами военнослужащих от мин и неразорвавшихся снарядов было очищено более 16 тыс. домов и 1200 школ, совместно с ЮНИСЕФ для 20 тыс. школьников были проведены специальные занятия, на которых разъяснялась опасность мин{190}). Несмотря на это, через год после начала операции командующий СДК генерал-лейтенант Хуан Ортуньо вынужден был констатировать, что «пройдет много лет, прежде чем мы сможем объявить, что территория края очищена от мин и неразорвавшихся снарядов»{191}.

В тесном контакте и взаимодействии с гражданской полицией ООН Силами НАТО для Косово осуществлялись также меры по созданию условий безопасности для возвращения беженцев и внутренне перемещенных лиц к местам постоянного проживания, для нормальной работы международных гражданских организаций, организации местных органов власти и гуманитарной деятельности. Этим же целям должна была служить задача обеспечения свободы передвижения для самих СДК и сотрудников международных организаций. Наконец, на СДК возлагалась задача поддержания общественной безопасности и порядка до того, как эти функции смогут выполнять гражданские организации{192}. Особенностью операции НАТО в Косово стал принципиальный отказ от постоянного сопровождения конвоев с гуманитарной помощью: вместо этого предполагалось сконцентрироваться на создании общих условий безопасности в крае, в том числе для беспрепятственной работы гуманитарных организаций{193}.

В этих целях предпринимались такие меры, как блокирование отдельных районов, установление блокпостов и контрольно-пропускных пунктов, а также регулярное патрулирование местности и охрана особо важных объектов, составлявшие основной объем деятельности СДК: в течение первого года операции солдаты СДК ежедневно обеспечивали работу 200 блокпостов, совершали 500–750 патрулей и охраняли до 550 объектов{194}. СДК вынуждены были предпринимать и другие меры по обеспечению безопасности наименее защищенной части местного, прежде всего неалбанского, населения, в частности предоставлять эскорты для передвижения колонн сербов внутри Косово (без вооруженного эскорта даже гуманитарные конвои — колонны беженцев под эгидой УВКБ — могли подвергнуться нападению). С одной стороны, во многом только благодаря этим мерам спустя год после начала операции НАТО еще не [144] все сербы покинули Косово. С другой стороны, «показательные» меры по защите этнических меньшинств — такие, например, как размещение весной 2000 г. 100 британских военнослужащих в сербских семьях в столице Косово Приштине{195}, — были явно недостаточны и не могли предотвратить исхода из края сербского и другого неалбанского населения. По некоторым данным, к началу 2001 г., то есть спустя полтора года после начала операции СДК, число сербов в Приштине, составлявшее в июне 1999 г. 30 тыс. человек, не превышало 50–100 человек; всего за первый год операции СДК Косово покинули около 200 тыс. сербов, цыган и представителей других национальных и этнических меньшинств.

Позволим себе предположить, что в такой ситуации в Косово виновата не только «многолетняя история ненависти и вражды», «нежелание людей жить в мире» и невозможность приставить солдата НАТО к каждому сербу, как любят выражаться в командовании СДК и руководстве М ООН ВАК{196}, но и избранная силами НАТО тактика, сочетающая отдельные широко рекламируемые акции по охране немногочисленных сербских гетто, монастырей или конвоев при нежелании конфликтовать с албанскими экстремистами. Поэтому неудивительно, что в том, что касается активности боевиков бывшей OAK, роль СДК часто ограничивалась «наблюдением и оповещением»: подразделения НАТО лишь наблюдали за «военными парадами» албанских боевиков, ничего не предпринимая, и не торопились расследовать частые взрывы сербских домов и церквей. Этот подход был продиктован чисто прагматическими соображениями: если на уровне политических деклараций целью альянса являлось предотвращение этнических чисток и возвращение в Косово неалбанского населения, то на практике, с точки зрения создания «условий безопасности» в крае, интересам НАТО в наибольшей степени отвечала стратегия, которую можно было бы определить как «меньше сербов — меньше проблем». Положение в области обеспечения безопасности национальных и этнических меньшинств в Косово лучше всего выразил политический лидер сербской общины края Момчило Трайкович, заметивший после очередного покушения на него, что он может съездить в Приштину на встречу с президентом США Клинтоном, но не может поехать туда за хлебом.

В этом контексте неудивительно регулярное использование СДК «мер безопасности» в целях политического давления на одну из сторон. Этот подход хорошо иллюстрирует, например, инцидент (один из многих — !) с нападением на автоколонну жителей сербской деревни Штрпце, направлявшуюся из Сербии (куда они вынуждены были отправиться за получением медицинской помощи) обратно в Косово. [145]

На КПП на административной границе Сербии и Косово сербы обратились с просьбой предоставить им эскорт НАТО до Штрпце, в чем им было отказано из-за санкций, наложенных на все (!) население Штрпце за то, что в этом муниципалитете был причинен ущерб зданию местного отделения ООН. В итоге сербы вынуждены были возвращаться домой без эскорта, пока не подверглись нападению со стороны албанцев, закидавших колонну камнями. Только после того, как колонна с ранеными дошла до ближайшего поста СДК, командование МНБ «Восток» разрешило польским миротворцам проводить сербов до Штрпце, подчеркивая, что «эскорты СДК являются привилегией, а не правом»{197}. Стоит ли говорить, что применение НАТО принципа «коллективного наказания» в данном, как и во многих других, случае скорее сродни карательным, чем миротворческим мерам.

Из других видов деятельности СДК отметим также борьбу с массовыми беспорядками (речь идет о «массовых» беспорядках в масштабах Косово, то есть, как правило, о толпе, численность которой не превышает 200–500 человек, лишь в отдельных случаях достигая 1000–1500 человек{198}). Хотя особенно остро эта задача стояла в тех районах, где в отличие от большей части Косово сохранилось довольно значительное компактно проживающее сербское меньшинство, как, например в Митровице (МНБ «Север»), необходимость в «рассеивании толпы» регулярно возникала перед формированиями СДК по всей территории края. Приведем несколько типичных примеров. В одном случае участники митинга в честь погибших бойцов Освободительной армии Косово в Каменице (МНБ «Восток») не только активно использовали запрещенную символику OAK, но и начали кидать камни в российских миротворцев, охранявших вход в сербский район города, и ранили одного из них. Предупредительные выстрелы в воздух не дали никакого эффекта, и только после того, как на место прибыла военная полиция США с собаками, толпа разошлась{199}. В другом случае около 150 жителей сербской деревни Клокот (МНБ «Восток») собрались на митинг протеста против бездействия полиции ООН по делу об убийстве в ходе похоронной процессии двух православных священников. Попытки американских военнослужащих разогнать митинг встретили сопротивление его участников, которые разошлись только после начала «прицельного огня по вооруженным людям в толпе», дав командованию СДК повод для новой волны антисербских заявлений{200}.

Дать предупредительные выстрелы в воздух, а затем начать «прицельный огонь по вооруженным людям в толпе» — это практически все, на что способны военнослужащие СДК в такой ситуации. [146]

«Рассеивание толпы», однако, требует специальной подготовки, оснащения (щиты, дубинки, шлемы) и навыков по применению «нелетальных» видов оружия (слезоточивого газа, резиновых пуль и дубинок), которыми обладали только военизированные полицейские формирования в составе СДК, например подразделение французской жандармерии в составе 130 человек (МНБ «Север»), а также спецподразделения полиции ООН. Однако таких формирований было явно недостаточно, а их развертывание в крае шло очень медленными темпами.

Наконец, сферой наиболее тесного сотрудничества между СДК и гражданской полицией ООН стала борьба с преступностью и бандитизмом. Следственные мероприятия, розыск и задержание преступников осуществлялись совместными усилиями СДК (при активном участии военной полиции) и гражданской полиции ООН. При этом разделение функций между военнослужащими и полицейскими было минимальным, особенно на первых этапах операции: подразделения СДК чаще привлекались к проведению обысков, облав и задержанию предполагаемых преступников, в то время как формальный арест производился военной полицией СДК или гражданской полицией ООН. Иногда случалось, что местные жители сами приводили уголовников на посты или базы СДК, после чего они передавались в руки военной полиции, в то время как расследование поручалось гражданской полиции ООН.

Наряду с расследованием тяжких преступлений (убийств, похищений людей), СДК приходилось разбираться со случаями насилия на бытовой почве, заниматься борьбой с подделкой документов, с изготовлением фальшивых денег, с незаконным оборотом наркотиков, контрабандой, проституцией, рэкетом и хулиганством (например, разнимать драки), поиском украденных машин и скота, борьбой с незаконной вырубкой леса (в условиях Косово это реальная проблема), отловом поджигателей, контролем над соблюдением комендантского часа, а также выступать в роли тюремного конвоя. Наконец, в условиях, когда косовские дороги находились в ужасном состоянии, навыки вождения местного населения оставляли желать лучшего, а дорожно-транспортные происшествия стали основной причиной гибели в Косово военнослужащих и местных жителей{201}, подразделениям СДК нередко приходилось выполнять функции и дорожной полиции.

Если верить официальным заявлениям командования СДК и руководства МООНВАК, усилия по наведению общественного порядка в крае, предпринятые силами НАТО совместно с полицией ООН, дали свой результат. Однако приводимая специальным представителем [147] Генерального секретаря ООН Бернаром Кушнером динамика убийств в крае, число которых, по его данным, с июня « 1999 г. по март 2000 г. сократилось с сорока до четырех в неделю{202} (по данным командующего СДК генерала Ортуньо, на июнь 2000 г. это соотношение составляло пятьдесят к пяти){203}, ни о чем не говорит — после прекращения полномасштабных военных действий на Балканах число убийств должно было снизиться в любом случае, даже без специальных усилий со стороны СДК или МООНВАК. Точно так же продолжающиеся в крае похищения людей{204} напрямую противоречили сделанному в марте 2000 г. заявлению Б. Кушнера о том, что с этим видом преступлений в Косово покончено{205}.

Однако основная причина низкой эффективности мероприятий по поддержанию общественного порядка и борьбе с преступностью в Косово была связана сначала с полным отсутствием, а затем — с недостатками судебно-правовой системы в крае. Представляется, что с точки зрения поддержания элементарного правопорядка в Косово эта проблема носит даже более острый характер и чревата более тяжкими последствиями, чем проблемы с формированием в крае органов политического представительства.

Суть проблемы состоит в том, что, несмотря на множество арестов, произведенных военнослужащими СДК или гражданской полицией, практически никто из арестованных впоследствии не привлекался к уголовной или административной ответственности. Все задержанные должны были помещаться в изолятор временного содержания и не позже, чем через 72 часа, предстать перед прокурором и судьей. Но тюрем было мало, содержать подозреваемых, а тем более осужденных было негде, а если дело и доходило до суда, то наспех набранные местные судьи в абсолютном большинстве случаев принимали решение об освобождении задержанных. Более того, если оба — и судья, и задержанный — принадлежали к одной национальности (чаще всего — албанской), то шансы осудить даже самого отъявленного бандита, несмотря на весомые доказательства его вины, практически равнялись нулю. Приведем несколько типичных примеров. После убийства двух сербских лесорубов военнослужащие НАТО обыскали соседние дома и в одном из них нашли оружие, из которого были произведены убийства, и задержали пятерых находившихся в доме албанцев. После того как преступников доставили к прокурору-албанцу, они были незамедлительно отпущены на свободу{206}. В другом случае итальянскими карабиньери в ходе специальной операции «Гибли» (август 2000 г.) были задержаны члены албанской преступной группы, занимавшейся контрабандой, большинство из которых оказались бывшими боевиками OAK. [148] Однако муниципальный суд г. Урошевац постановил освободить задержанных{207}.

Причина такого положения дел состояла не только в недостатке судей и их непрофессионализме, но и в неспособности СДК и гражданской полиции ООН обеспечить их безопасность: как заметил по этому поводу Б. Кушнер, «судьи опасаются применять закон, потому что им самим угрожают» преступные группы и экстремисты{208}. В таком положении находились не только судьи, но и большая часть населения края, что, по мнению того же Кушнера, объясняет, «почему косовары никогда не жалуются на работу судебно-правовой системы в крае и никогда не оспаривают ее решений»{209}. Ситуация в судебно-правовой сфере хорошо демонстрирует, насколько СДК и МООНВАК контролируют ситуацию в Косово и кто является истинными хозяевами края. Несмотря на предпринимаемые попытки решить эту проблему — например, путем назначения как можно большего числа международных судей, свободных от этнических предрассудков, — ситуация в этой области меняется очень медленными темпами (например, в Митровице первый международный судья был приведен к присяге лишь в феврале 2000 г. — в разгар очередной серии массовых беспорядков).

Стоит ли говорить, что какими бы активными ни были международные усилия по борьбе с разгулом преступности в Косово, в отсутствие дееспособной судебно-правовой системы их реальная отдача минимальна: по словам командующего СДК Клауса Рейнхардта, все, что СДК и полиция ООН могут и должны сделать в такой ситуации, — это «продолжать ловить преступников»: несмотря на то, что они вряд ли проведут в тюрьме больше, чем полдня, даже их временное задержание «хотя бы сократит число людей, свободно разгуливающих по Косово с оружием»{210}.

Итак, подавляющее большинство задач СДК в области создания элементарных условий безопасности в крае носят не столько военный, сколько полицейский характер, что выводит на первый план проблему взаимодействия СДК с гражданской полицией ООН. Из всех составляющих Миссии ООН в Косово СДК наиболее тесно сотрудничали именно с гражданской полицией.

Традиционно компетенция гражданских полицейских в миротворческих операциях ООН ограничивалась наблюдательными функциями и подготовкой местного персонала. Однако в Косово, с учетом боснийского опыта и в условиях полного отсутствия местных властей, гражданская полиция ООН не только была вооружена, но и впервые выполняла столь широкий набор задач. После развертывания гражданской полиции ООН в Косово предполагалось [149] полностью — вплоть до формирования полноценных местных правоохранительных органов — передать ей функции по обеспечению общественной безопасности, которые до этого должны были выполнять СДК (так, в феврале 2000 г. задача поддержания порядка на территории аэропорта «Слатина» была передана от СДК полиции ООН). Наряду с гражданской полицией, которая должна была заниматься охраной общественного порядка и подготовкой местных полицейских (ее численность первоначально должна была составить 1800 человек) и пограничной полицией (205 человек), международный полицейский контингент должен был включать подразделения специального назначения (10 подразделений по 115 человек) для борьбы с массовыми беспорядками, контроля над демонстрациями и митингами, охраны зданий ООН и отдельных районов{211}. Однако развертывание полицейских сил ООН в Косово шло крайне медленно, а их численность оставалась совершенно недостаточной. 27 июня 1999 г. из Боснии в столицу Косово Приштину были переведены первые 35 гражданских полицейских ООН; в сентябре 1999 г. число гражданских полицейских в составе МООНВАК достигло 1000 человек, а уже в октябре Генеральный секретарь ООН К. Аннан обратился к Совету Безопасности с рекомендацией усилить полицейский контингент в Косово с 3110 до 4718 человек. Однако через семь месяцев после начала операции в Косово были направлены всего 1970 человек, представлявших 42 страны — от Канады до Фиджи{212}. После неоднократных призывов руководства МООНВАК и К. Аннана к странам — участницам операции ускорить предоставление квалифицированного полицейского персонала, число полицейских ООН в Косово к декабрю 2000 г. возросло до 4452 человек, включая подразделение специального назначения в составе 932 человек{213}. Первое укомплектованное спецподразделение полиции ООН (из Пакистана) приступило к работе в Митрови-це лишь в апреле 2000 г.

Несмотря на все попытки усилить полицейский контингент МООНВАК, объем полицейских задач в Косово настолько превышал его возможности, а обстановка оставалась настолько напряженной, что практически ни одна полицейская операция ООН не проходила без участия и поддержки со стороны СДК. Это особенно характерно для таких промежуточных (военно-полицейских) задач, которыми должны были заниматься спецподразделения полиции ООН: контроля над массовыми беспорядками, облав и т. п. Все попытки переложить эти функции на полицию ООН даже в пределах одного города себя не оправдывали — в итоге все равно приходилось возвращаться к системе совместного военно-полицейского патрулирования. [150]

В условиях конфликтной ситуации — например, в ходе массовых беспорядков в Митровице в феврале 2000 г. — полиция ООН, несмотря на то, что ее численность была увеличена вдвое (до 560 человек), была совершенно бессильна без прямого и масштабного вмешательства со стороны военных.

В операциях по силовому умиротворению, подобных косовской, всегда высока доля «промежуточных» военно-полицейских задач, к выполнению которых гражданские полицейские ООН подготовлены так же слабо, как и подразделения общего назначения в составе сил НАТО. Проще говоря, если военные формирования НАТО не способны эффективно выполнять эти задачи в силу отсутствия базовых полицейских навыков, то гражданская полиция — в силу своего недостаточно военизированного характера{214}. Между тем, для эффективного выполнения «промежуточных» военно-полицейских задач необходимы специализированные подразделения, сочетающие в себе как те, так и другие навыки.

В рамках международных полицейских сил ООН в Косово этим требованиям теоретически отвечали лишь подразделения специального назначения, однако их численность не превышала 1000 человек на все Косово. В рамках сил НАТО в Боснии и Косово к выполнению таких функций лучше всего были приспособлены «многонациональные специализированные подразделения» (ядро которых в обоих случаях составили итальянские карабиньери). Эти военизированные полицейские формирования (не путать с военной полицией) действуют полностью в рамках системы военного командования и контроля НАТО. Если использование «многонационального специализированного подразделения» в Боснии еще носило экспериментальный характер, то в Косово МСП (в составе полка карабиньери и эстонского взвода — всего около 320 человек) уже вовсю проявило себя. В качестве примера приведем уже упоминавшуюся «операцию Гибли», организованную усилиями карабиньери совместно с МНБ «Восток» в районе села Дженерал-Янкович. В отличие от большинства акций, проводимых военнослужащими СДК совместно с полицией ООН, но без участия МСП, «операции Гибли» предшествовало тщательное расследование деятельности крупной албанской преступной группы, целиком проведенное силами карабиньери. В то время как американские военнослужащие блокировали район операции, МСП проводило обыски и аресты{215}. Отметим также роль подразделений французской жандармерии по поддержанию порядка в Митровице буквально с первых дней развертывания СДК и задолго до прибытия в город сотрудников гражданской полиции ООН. [151]

Однако потенциал МСП НАТО по оказанию помощи гражданской полиции в случаях, которые требуют силового вмешательства (предотвращение и нейтрализация массовых беспорядков, патрулирование лагерей для беженцев, сопровождение групп беженцев и перемещенных лиц, обеспечение безопасности гуманитарного персонала и, наконец, такие «деликатные» и непопулярные среди военных функции, как, например, поиск и задержание так называемых военных преступников), пока задействован далеко не в полной мере. Между тем, развитие этого компонента в перспективе могло бы в значительной мере освободить военные подразделения НАТО от выполнения не свойственных им функций. Как показывает косовский опыт, пока «промежуточные» военно-полицейские задачи в операциях невоенного типа НАТО продолжают выполняться в основном за счет механического соединения потенциала военных формирований и гражданской полиции ООН.

В целом «меры безопасности», предпринятые СДК, нельзя признать успешными, несмотря на то, что именно эта сфера, казалось бы, должна быть им наиболее близка. Как показывает косовский опыт, СДК не смогли ни предотвратить «экспорта насилия» из Косово в соседние районы, ни создать условия безопасности для местного населения — даже по оценке Б. Кушнера, ситуация в Косово через полтора года после начала развертывания в крае СДК оставалась «кризисной», а волна этнического и криминального насилия не спадала{216}. Большинство операций СДК носило скорее полицейский, чем военный характер и осуществлялось во взаимодействии с гражданской полицией ООН и при поддержке собственных военизированных полицейских формирований. В этом смысле роль сил НАТО в Косово по обеспечению минимальных условий безопасности и общественного порядка можно, с некоторой натяжкой, сравнить с ролью приемного отделения в больнице. Распределение функций между военными и полицейскими формированиями не носило четкого характера и зависело от ситуации: проще говоря, в ситуациях, когда слышны были выстрелы, полиция помогала военным, а во всех остальных случаях военные помогали полиции.

Беспрецедентно высокий удельный вес полицейских задач в общем объеме мероприятий СДК и МООН ВАК в области безопасности требовал совершенно другой структуры и состава сил по поддержанию мира (в частности, иного соотношения между военными и полицейскими формированиями), чем та, которая была предложена альянсом. Если принять во внимание роль Сил НАТО для Косово как фактора устрашения для реальных и потенциальных экстремистов, то демонстрационный эффект от их присутствия даже [152] не смог предотвратить выхода насилия за пределы края. В том, что касается всех остальных задач в области обеспечения безопасности в Косово, удельный вес военного персонала был непропорционально высок на фоне острой нехватки полицейских формирований, особенно военизированной полиции и подразделений специального назначения. Это наводит на мысль о том, что основной задачей Сил НАТО для Косово оставалось поддержание военно-политического статус-кво и сдерживание Сербии.

§ 2. Осуществление НАТО гуманитарных, технических и других несиловых функций

Если созданием условий безопасности и поддержанием правопорядка в операциях невоенного типа занимаются силовые — военные или полицейские — структуры, то такие задачи, как восстановление хозяйственно-экономической инфраструктуры, местных органов власти и оказание гуманитарной помощи населению, особенно его наиболее пострадавшим категориям (беженцам, перемещенным лицам и т. п.), осуществляются в основном усилиями международных, неправительственных и частных организаций. Военные формирования полностью или в значительной мере берут на себя эти функции лишь в исключительных случаях — в условиях чрезвычайной ситуации или гуманитарной катастрофы (например, в ходе операций НАТО в Албании и Македонии весны — начала лета 1999 г.).

Несмотря на то что международное присутствие в Косово после окончания военной кампании НАТО против СРЮ осуществлялось в отсутствие какого-либо мирного соглашения между сторонами самого косовского конфликта, оно изначально предполагало мощный гражданский компонент под руководством ООН{217}. На первые две с половиной недели операции СДК исполняющим обязанности главы Миссии ООН по делам временной администрации в Косово (МООНВАК) — спецпредставителя Генерального секретаря ООН по Косово — был назначен руководитель УКГВ С. Вьейра де Мейо, которого затем сменил «гуманитарий со стажем», основатель организации «Врачи без границ» Б. Кушнер.

МООНВАК имела четыре «опоры»:

— гражданская администрация, возглавляемая ООН (восстановление системы государственного управления и судебных органов, полицейские функции); [153]

— так называемое организационное строительство во главе с ОБСЕ (демократизация, профессиональная подготовка государственных служащих, организация выборов, соблюдение прав человека);

— гуманитарный компонент во главе с УВКБ (оказание гуманитарной помощи, разминирование);

— восстановление экономики — во главе с ЕС (восстановление ключевых объектов инфраструктуры, разработка финансово-экономической и социальной политики, инвестиции и т. п.){218}.

Из всех четырех составляющих МООНВАК «чрезвычайный» характер носила лишь гуманитарная «опора» во главе с УВКБ, деятельность которого в основном сосредоточилась на возвращении в край сотен тысяч албанских беженцев. Уже 14 июня УВКБ начало распределять экстренную гуманитарную помощь в Косово, а 15 июня были открыты региональные представительства УВКБ в городах Печ и Призрен для координации возвращения в Косово албанских беженцев (только за первые две недели с начала развертывания СДК в Косово вернулось до 300 тыс. албанцев; за это же время край покинуло несколько десятков тысяч сербов). К началу августа 1999 г. в край уже вернулось 90% албанских беженцев, что потребовало переориентации гуманитарных усилий с Албании и Македонии на Косово. В июне 2000 г. — спустя год после начала операции НАТО/ООН в Косово — функции «гуманитарной опоры» были признаны в целом выполненными.

Наряду с крупнейшими международными организациями уже к осени 1999 г. в Косово работали около 90 НПО. Крупнейшие НПО — в частности, Международный комитет Красного Креста — начали работать в Косово еще до окончания военной кампании НАТО против СРЮ. Впоследствии МООНВАК отвела каждой НПО свою «зону ответственности», в которой ей было поручено для начала оценить потребности населения в гуманитарной и иной помощи. С учетом опыта предыдущих миссий, в том числе на Балканах (в Боснии, Албании и Македонии), деятельность НПО в Косово носила более скоординированный характер: например, все НПО, работающие в области медицины и здравоохранения, включая такие крупные, как «Врачи без границ» и Международный медицинский корпус, в той или иной степени координировали свою деятельность с Всемирной организацией здравоохранения (ВОЗ).

Сотрудничество СДК с гражданской администрацией МООНВАК, в основном сводившееся к совместному с полицией ООН выполнению задач по поддержанию общественного порядка{219}, детально рассмотрено нами выше. Остановимся подробнее на взаимодействии СДК с тремя другими гражданскими компонентами [154] МООНВАК в области восстановления экономики, гуманитарной помощи и «организационного строительства». В отличие от задач по обеспечению безопасности и поддержанию общественного порядка, которыми занимались военные формирования СДК, гуманитарными, восстановительными и другими чисто «гражданскими» задачами должны были заниматься специальные структуры военно-гражданского сотрудничества НАТО. Центры военно-гражданского сотрудничества НАТО должны были стать главным связующим звеном между СДК и гражданским сектором, а также местным населением, то есть тем местом, куда в первую очередь мог обратиться любой житель Косово, желающий получить информацию о том, разминированы ли поля вокруг его деревни, где достать стройматериалы для восстановления его дома или когда будет открыта школа для его детей. Первый ЦВГС был организован подразделениями британской бригады СДК в Приштине уже 15 июня 1999 г. в помещении УВКБ ООН.

Из всех гражданских задач СДК наиболее активно участвовали в работах по восстановлению хозяйственно-экономической инфраструктуры Косово. По оценкам ООН, на июль 1999 г. в Косово были серьезно повреждены 64% домов и от 40 до 50% школ (300–500 тыс. семьям требовалась помощь в утеплении хотя бы одной комнаты на зиму), загрязнены или заражены 40% водных источников. Общая стоимость работ по восстановлению экономики Косово оценивалась ЕС в 500–700 млн. евро, или 534–748 млн. долларов США, в год в течение как минимум трех лет.

В области восстановления хозяйственно-экономической инфраструктуры края силы НАТО уделяли основное внимание строительству и ремонту дорожно-транспортной системы, прежде всего шоссейных дорог и железнодорожных путей. Здесь себя хорошо проявили функциональные специалисты — инженеры и техники, в основном резервисты. Всего по итогам первого года операции военные инженеры отремонтировали 220 км шоссейных дорог, 229 км железнодорожных путей и 6 мостов{220}, в январе 2000 г. для полетов гражданской авиации был открыт аэропорт «Слатина». В строительстве и ремонте дорог особо отличились, например, американские резервисты из 277-й «асфальтовой» группы (Сан-Антонио, Техас) и британский инженерный полк, а железнодорожных путей — итальянская Компания военного обеспечения. Гордостью СДК стал пуск в декабре 1999 г. пассажирских поездов по первой после войны «межэтнической» железнодорожной линии Косово-Поле — Звечан, отремонтированной военнослужащими НАТО. Впрочем, движение поездов по этой линии часто — в среднем раз в месяц — прерывалось [155] по техническим причинам (аварии, неисправность транспортного состава и т. п.). В области дорожно-транспортного строительства распределение обязанностей между СДК и международным гражданским сектором носило довольно четкий и эффективный характер: подразделения НАТО, например, контролировали движение поездов, а МООНВАК предоставляла профессиональных машинистов; в тех случаях, когда СДК не брали на себя задачу восстановления мостов, они устанавливали временные переправы через реки, а строительством новых и ремонтом старых мостов занималось Европейское агентство по реконструкции{221}.

Вторым важным направлением работ по восстановлению хозяйственно-экономической инфраструктуры края стало налаживание систем водо — и энергоснабжения. В этой области инженеры и другие специалисты СДК по гражданским делам оказали значительную помощь гражданскому сектору, особенно НПО. Например, в МНБ «Запад» итальянская НПО «COPI» взяла на себя разработку и финансирование проекта по восстановлению старинного акведука, а военнослужащие СДК расчистили для него место; в другом случае итальянские военные инженеры установили цистерну для хранения воды емкостью в 7,5 тыс. литров, закупленную на средства НПО «Cooperatione Italiana». СДК также занимались, например, очисткой колодцев, в том числе от трупов. Совместно с МООНВАК и основной местной энергетической компанией «ЭлектраКосова» инженеры СДК восстановили систему энергоснабжения края (при этом для сербских районов многонациональным бригадам СДК приходилось закупать трансформаторы и другое оборудование у той же «Электра-Косова» исключительно на свои средства).

Еще одним важным направлением военно-гражданского сотрудничества в области восстановительных работ стало строительство и ремонт жилых домов и зданий общественного пользования (школ, больниц). Здесь особенно отличился германский контингент: ЦВГС многонациональной бригады «Юг» взял на себя координацию деятельности ряда гражданских организаций по ремонту, перестройке и утеплению жилых домов.

В целом военно-гражданское взаимодействие в области восстановления хозяйственно-экономической инфраструктуры Косово носило довольно конструктивный характер. Основную проблему в этой сфере представляли собой не столько противоречия между СДК и международным гражданским сектором и даже не столько большой объем восстановительных работ, сколько преимущественно «теневой характер» местной хозяйственно-экономической деятельности [156] в условиях всеобщего беззакония и сложностей с наведением элементарного общественного порядка.

Если участие военных в восстановительных работах в Косово было довольно успешным, то их вмешательство в гуманитарную сферу носило не столь однозначный характер. В этом мы уже имели возможность убедиться на примере создания Силами НАТО для Косово «условий безопасности» для гуманитарной деятельности, включая охрану складов с гуманитарной помощью и так называемых гуманитарных конвоев. Однако гуманитарная активность СДК не ограничивалась этими задачами.

Наименее проблематичным с точки зрения военно-гражданских отношений направлением гуманитарной деятельности является оказание военными медиками экстренной медицинской помощи местному населению. СДК часто выступали в роли «скорой помощи» не только в переносном, но и в прямом смысле слова, оказывая экстренную медицинскую помощь пострадавшим как на месте происшествия — ДТП, взрыва или стычки, — так и в военно-полевых госпиталях. Всего за первый год операции СДК военные медики оказали помощь около 50 тыс. гражданских лиц; для местного населения были открыты все 13 военно-полевых госпиталей СДК{222}. Кроме того, подразделения СДК (например, турецкий контингент) проводили кампании по вакцинации местного населения и занимались раздачей медикаментов. Наконец, СДК нередко выполняли функции похоронных команд.

Высокую оценку со стороны различных гуманитарных служб получила также транспортно-техническая поддержка СДК гуманитарных усилий (например, предоставление в июне 1999 г. военных вертолетов для доставки помощи в места скопления внутренне перемещенных лиц в Косово), а также участие в оценке гуманитарных потребностей гражданского населения края, особенно в первые дни после прекращения натовских бомбардировок и впоследствии — в наиболее нестабильных районах. Можно привести и ряд других положительных примеров «гуманитарной активности» НАТО — например, участие СДК наряду с международными организациями и НПО в операции «Троян» по улучшению гуманитарных условий для сербских общин края, предусматривавшей целый комплекс мер: предоставление транспорта, пуск пассажирских поездов, ремонт домов, оснащение больниц новым медицинским оборудованием, снабжение крестьян посевным зерном, предоставление новой и ремонт старой сельскохозяйственной техники, поддержка малого предпринимательства, создание условий для получения сербскими детьми полного среднего образования на родном языке{223}. [157]

Однако в том, что касается непосредственного участия в оказании гуманитарной помощи местному населению, СДК проявили себя не столь однозначно. В отдельных случаях, например, во французском секторе, с помощью специальных групп ВГС удавалось наладить тесное сотрудничество с НПО и коммерческими организациями в этой области, причем не только с французскими («Secour Populaire», «Federation Nationale des Producteurs de Lait»), но и с другими (японская AAR, югославский Красный Крест и т. п.){224}. Однако по большей части гуманитарные акции СДК, будь то раздача продуктов, одежды или школьных принадлежностей, носили отчетливо выраженный «показательный», «пиаровский» характер. В этом особенно отличились подразделения 1-й пехотной дивизии и 1-й бригады бронетанковой дивизии США (МНБ «Восток»): не было ни одного случая, чтобы американцы не пригласили бы журналистов по случаю проведения ими даже небольшой гуманитарной акции и не превратили бы ее в шоу для прессы. Эта тактика себя полностью оправдывала: несмотря на весьма скромный объем гуманитарной деятельности американского контингента по сравнению с профессиональными гуманитарными организациями и НПО, пропагандистский резонанс от нее был весьма широк. Частично такое широкое использование гуманитарных акций в пропагандистских целях было призвано отвлечь внимание международных средств массовой информации от неспособности СДК предотвратить насилие в Косово, теперь уже направленное в основном против неалбанского населения края.

Стоит ли говорить о том, что участие СДК в гуманитарных мероприятиях, полностью подчиненное военно-политическим задачам альянса, зачастую осуществлялось в нарушение основных гуманитарных принципов, а «гуманитарно-карательные» акции широко использовались как способ давления на местное население. Так, например, в июне 2000 г., после того как в Каменице по военнослужащим СДК был открыт огонь из миномета, командование МНБ «Восток» наложило санкции на все население села, прекратило любую гуманитарную помощь, кроме экстренной медицинской, и перераспределило ее в пользу «сел и деревень, население которых поддерживает МООНВАК и СДК»{225}.

Наконец, несколько слов следует сказать об участии СДК в так называемом организационном строительстве, основная ответственность за которое была возложена на ОБСЕ. Прежде всего, подобно тому, как СВС оказывали помощь ОБСЕ при подготовке и проведении выборов в Боснии, СДК оказали посильную поддержку ОБСЕ в подготовке и проведении муниципальных выборов в [158] Косово 28 октября 2000 г.{226} Наряду с ОБСЕ и МООНВАК СДК приняли участие в создании Объединенного центра по выборам для предотвращения политического насилия и оперативного реагирования на разного рода инциденты и нарушения. Помимо помощи в техническом обеспечении планирования и проведения выборов, СДК брали на себя и политические функции: командующий СДК, например, проводил специальные встречи с руководством различных партий, участвовавших в предвыборной кампании.

СДК оказывали также помощь так называемым наблюдателям по правам человека ОБСЕ в Косово (около 100 человек). По сравнению с боснийской операцией в Косово роль НАТО в «контроле над соблюдением прав человека» резко возросла: если в Боснии командование СВС рассматривало подобные функции как выходящие за рамки своей компетенции, СДК не только стали информировать Международный Гаагский трибунал по бывшей Югославии об обнаружении массовых захоронений (только за первые полтора месяца пребывания в Косово СДК проинформировали МТБЮ о 200 таких захоронениях), но и включили в состав своего контингента судебно-медицинских экспертов.

В целом участие СДК в выполнении гражданских задач в Косово составило значительный контраст с «чрезвычайным» вмешательством НАТО в гуманитарный кризис вокруг косовских беженцев в Албании и Македонии. В отличие, например, от Сил НАТО в Албании, заявленная миссия которых носила гуманитарный характер, деятельность Сил НАТО для Косово сфокусировалась на поддержании мира — гуманитарная ситуация в Косово не носила чрезвычайного характера и не требовала масштабного привлечения сил НАТО к выполнению гуманитарных задач.

Опыт СДК позволяет нам несколько по-иному взглянуть на роль специализированных центров военно-гражданского сотрудничества НАТО. Характерно, что в сообщениях с мест Ц В ГС упоминаются не слишком часто — в основном в связи с проектами по реконструкции и гуманитарными мероприятиями во взаимодействии с НПО. Одной из причин «малозаметности» ЦВГС стала главная проблема, с которой структуры ВГС НАТО столкнулись в ходе косовской операции, а именно: недостаток подготовленного персонала. Хотя к началу операции СДК ежегодные планы строительства вооруженных сил НАТО уже более двух лет предусматривали подготовку специалистов по ВГС и около 20 стран-членов и партнеров [159] альянса обладали такими формированиями, летом 1999 г. удалось набрать лишь 40 соответствующим образом подготовленных человек. В то же время, согласно плану оперативного развертывания СДК, минимальная первоначальная потребность в персонале ВГС оценивалась в 414 человек (включая 150 функциональных специалистов — инженеров, врачей и т. п.){227}.

Как показывает опыт СДК, в выполнении тех или иных гражданских функций силы НАТО делали основной упор на взаимоотношениях не столько с НПО, сколько с местным населением. В целом создается впечатление, что СДК уделяли второстепенное внимание как взаимодействию с гражданским сектором, особенно с НПО, так и формальным структурам ВГС, в том числе центрам военно-гражданского сотрудничества. Проще говоря, если уж военные и брались за восстановительные работы или гуманитарные мероприятия, то по возможности предпочитали делать это скорее самостоятельно, чем в сотрудничестве с НПО. Такая практика делала СДК менее зависимыми от «формальных» структур ВГС НАТО и позволяла обойтись минимумом специально подготовленных специалистов в области военно-гражданского сотрудничества.

Это позволяет нам сделать вывод о том, что система военно-гражданского сотрудничества НАТО не вполне адекватно отражает реальный вес структур ВГС НАТО (в том числе ЦВГС) на местах, который не столь велик, как это следует из официальных материалов альянса. В то же время степень прямого участия в гуманитарных и других невоенных мероприятиях НАТО сил и подразделений общего назначения гораздо шире, чем это предусмотрено официальной доктриной военно-гражданского взаимодействия альянса.

§ 3. Сравнительные преимущества использования военных и гражданских ресурсов в операциях невоенного типа

Рассмотрев участие НАТО в операциях невоенного типа на Балканах — в Боснии (с 1995 г.), чрезвычайное гуманитарное вмешательство в решение проблемы косовских беженцев в Албании и Македонии (1999 г.) и, наконец, операцию НАТО в Косово (с лета 1999 г.), можно сделать вывод о том, что лишь со временем оба коллективных участника международного вмешательства — «военное» и «гражданское» сообщества — сумели выработать модель взаимодействия, в большей или меньшей степени учитывавшую сравнительные преимущества друг друга. [160]

Как показал опыт участия НАТО в операциях невоенного типа на Балканах, даже в области безопасности, которая должна была быть наиболее близка военным формированиям альянса, подавляющее большинство задач носили скорее полицейский или «промежуточный» военно-полицейский характер. Проблемы обеспечения безопасности и поддержания минимального уровня общественного порядка в операциях невоенного типа носят гораздо более сложный и глубокий характер, чем это может показаться на первый взгляд, и не специфичны для вмешательства НАТО на Балканах. Они связаны с базовой проблемой распределения функций между вооруженными силами, с одной стороны, и полицейскими формированиями, с другой стороны.

«Создание условий безопасности и поддержание минимального уровня общественного порядка» в ходе операции невоенного типа требуют выполнения задач разных уровней, между которыми не всегда просто провести грань. Однако эта грань все же существует: если осуществление силами НАТО контроля над местностью с помощью противоартиллерийских радаров вполне логично, то, например, убеждать толпу албанских детей не выкрикивать угрозы в адрес обитателей православного монастыря{228} — явно не дело военных. Действия по разведению конфликтующих сторон и изъятию у них тяжелых вооружений существенным образом отличаются от таких задач, как охрана лагерей для беженцев или конвоирование групп беженцев и перемещенных лиц, возвращающихся к местам прежнего проживания. При этом приоритетом военного контингента всегда останется обеспечение собственной безопасности («force protection»). В то же время в своеобразной промежуточной, «серой» зоне между прекращением военных действий и восстановлением действующих местных (национальных) структур власти, характерной для большинства современных ОПМ, грань между традиционно военными и полицейскими функциями становится все более размытой. Именно к этому промежуточному типу относятся задачи по обеспечению безопасности персонала международных гуманитарных организаций и местного населения в зоне конфликта, особенно беженцев и внутренне перемещенных лиц.

Опыт международного вмешательства в боснийский и косовский кризисы показал, что многонациональные военные силы НАТО не обладают необходимыми специальными навыками для выполнения задач, которые носят в основном полицейский характер, но осуществляются в конфликтной среде. В то же время ни гражданские полицейские силы ООН (даже при их усилении), ни местные/национальные правоохранительные органы (если, конечно, таковые существуют) [161] также не способны самостоятельно эффективно осуществлять «промежуточные» военно-полицейские задачи. Таким образом, перед «международным сообществом» остро стоит проблема нехватки сил и механизмов для поддержания безопасности на критической промежуточной стадии между развертыванием в конфликтной зоне военного контингента с миротворческой или «умиротворительной» миссией и полным восстановлением местных органов власти (в том числе правоохранительных структур), законности и порядка.

Для того чтобы заполнить это недостающее звено в операциях по поддержанию мира, требуются более мощные военизированные полицейские формирования, обладающие специальной подготовкой (например, в области борьбы с терроризмом, массовыми беспорядками и т. п.). Формирования по обеспечению безопасности гражданского населения и персонала в конфликтной зоне должны, с одной стороны, обладать дисциплиной, четкой структурой командования и контроля и элементарными боевыми навыками, а с другой стороны, пройти специальную полицейскую подготовку и иметь соответствующую экипировку и оснащение. Как показывает боснийский, и в особенности косовский, опыт, этим требованиям в наибольшей степени отвечают военизированные полицейские формирования (например, карабиньери, французские и аргентинские жандармы).

Однако, несмотря на ряд интересных предложений по повышению эффективности «многонациональных специализированных подразделений» НАТО, явного прогресса в этой сфере пока не наблюдается. Причин тому несколько. Во-первых, потенциал военизированных полицейских формирований, имеющихся в структуре ВС ряда стран — членов НАТО (карабиньери в Италии, жандармы во Франции, морская гвардия в Дании, гражданская гвардия в Испании, специальные полицейские формирования в Португалии и Турции), а также других стран, участвующих в совместных с НАТО операциях (Словении, Румынии, Аргентины), явно недостаточен для решения стоящих перед альянсом задач, отвлекая на их реализацию регулярные войска. Во-вторых, не все страны НАТО располагают военизированными полицейскими формированиями (например, в США они практически отсутствуют). Наконец, недостаточно просто обладать необходимым числом специально подготовленных подразделений — важно, чтобы они действовали скоординированно и синхронно с вооруженными силами альянса.

Итак, даже в сфере безопасности, которая наиболее близка вооруженным силам в операциях невоенного типа, необходимость в использовании военных формирований, особенно сил общего назначения, не всегда очевидна. Что касается военно-гражданского [162] взаимодействия в выполнении задач, не связанных с обеспечением безопасности в районе конфликта, то балканский опыт НАТО в очередной раз показал, что использование военных ресурсов относительно эффективно лишь в области разминирования, технической поддержки, транспорта и связи. Однако и в этих сферах необходимость использования именно военных ресурсов и персонала должна диктоваться особенностями сложившейся ситуации. Так, например, если транспортировку гуманитарной помощи при необходимости вполне можно перепоручить военным формированиям, то задачу перевозки людей лучше оставить за гуманитарными службами. Очевидным преимуществом вооруженных сил являются также жесткая дисциплина и структура командования и контроля, позволяющие осуществлять поставленные задачи в относительно короткий срок. Это сравнительное преимущество особенно ценно на начальной, «чрезвычайной» стадии кризисной ситуации: по мере того, как операция перестает носить «чрезвычайный» характер, оно постепенно теряет свое значение.

Что касается гуманитариев, то их сравнительные преимущества заключаются в технических навыках, более глубокой и специализированной профессиональной гуманитарной подготовке, знании местных реалий, более тесных связях с местным населением, в более широком и комплексном подходе к проблемам мирного урегулирования, а также в долгосрочном присутствии в зоне конфликта, где они начинают действовать гораздо раньше и которую покидают позже военных формирований. Кроме того, над гуманитариями в меньшей степени, чем над военным персоналом или правительственными чиновниками, довлеют политические соображения — они не подотчетны правительствам отдельных государств. Гуманитарии всегда найдут способ проникнуть в зону конфликта и, несмотря ни на что, оказывать помощь пострадавшему населению, даже если это чревато целым рядом серьезных проблем с военно-политической точки зрения. В конечном счете именно сотрудники гуманитарных организаций часто оказываются последней надеждой гражданского населения, пострадавшего в ходе того или иного конфликта, — в особенности беженцев и внутренне перемещенных лиц. Так, в чрезвычайно тяжелой ситуации, сложившейся на границе между Косово и Македонией в марте — апреле 1999 г., непосредственно с блокированными в «нейтральной полосе» десятками тысяч беженцев работали только представители УВКБ ООН.

Можно предположить, что военно-гражданское взаимодействие в операциях НАТО на Балканах, в частности, в ходе косовского кризиса, было бы более эффективным при более полном учете указанных [163] сравнительных преимуществ как военного, так и гражданского сообщества. В частности, если бы силы НАТО уделяли больше внимания обеспечению безопасности мирного населения и в меньшей степени занимались бы непосредственной доставкой и распределением гуманитарной помощи, то сравнительные преимущества гуманитарных организаций использовались бы в более полной мере.

В целом опыт, полученный НАТО в ходе вмешательства в косовский конфликт, показал, что по мере углубления вооруженных сил в невоенную сферу (от оказания гражданским организациям поддержки в осуществлении их функций до принятия этих функций на себя) сравнительные преимущества использования военного компонента сокращаются, а конкуренция/соревнование между военными и гражданскими организациями и персоналом возрастают в той же пропорции. Если в самом начале операции по поддержанию мира военные еще способны более или менее удовлетворительно выполнять элементарные гуманитарные, полицейские и другие невоенные функции, то постепенно сравнительные преимущества использования вооруженных сил в операции невоенного типа сокращаются. Хотя военные способны внести значительный вклад в восстановление разрушенной в ходе конфликта экономики, он, как правило, ограничивается участием в крупных одноразовых проектах по реконструкции инфраструктуры, осуществляемых на краткосрочной основе. Силы НАТО в Албании, Македонии и Косово не обладали, однако, ни соответствующей подготовкой, ни аналитическими возможностями, ни долгосрочным подходом, необходимым для того, чтобы увязать вопросы восстановления разрушенного хозяйства с перспективами дальнейшего социально-экономического развития региона. Вообще любая продолжительная замена гражданского персонала на военный в операциях невоенного типа чревата весьма негативными последствиями. Она культивирует своеобразный «рефлекс зависимости» в гражданской среде: в условиях, когда военные контингента стран НАТО сами и, что особенно важно, за свой счет выполняют гуманитарные и другие невоенные задачи, гражданские службы и организации получают возможность экономить собственные средства и ресурсы, теряя какие-либо стимулы к поиску самостоятельных решений. В свою очередь для военного сообщества такая замена оборачивается износом персонала — проблема, так крайне остро стоящая перед вооруженными силами всех стран — членов альянса.

Оценивая сравнительные преимущества использования военных и гражданских ресурсов и персонала для выполнения гуманитарных задач на примере косовского кризиса, отметим, что силы [164] НАТО и гражданские организации изначально были поставлены в неравные условия, особенно в области финансирования. Поэтому критика руководящими органами НАТО гуманитарных организаций и служб, особенно неправительственных, за медлительность и отсутствие необходимой координации не вполне оправданна, так как не учитывает колоссальную диспропорцию в ресурсах (в отличие, например, от гуманитарных организаций, прежде всего НПО, вооруженные силы находятся на регулярном государственном бюджетном финансировании).

Сравнительные преимущества использования военных и гражданских ресурсов в операциях невоенного типа парадоксальным образом определяют и основные проблемы военно-гражданского взаимодействия. Наибольшие проблемы для гражданского сообщества во взаимоотношениях с вооруженными силами создают именно те особенности военного сообщества, которые составляют его главные сравнительные преимущества, и наоборот.

Так, для гражданского сообщества в целом и для гуманитарных организаций в частности главная проблема во взаимодействии с вооруженными силами вообще и с силами НАТО в особенности носит морально-политический характер. При этом то, что для гуманитариев является главным препятствием к взаимодействию с НАТО, для последней представляет основной стимул к сотрудничеству с гуманитарным сообществом. Идя на взаимодействие с НАТО, гуманитарные организации теряют одно из своих основных преимуществ — политический нейтралитет. Для НАТО же любое такое сотрудничество, особенно на этапе подготовки операции, крайне желательно, так как позволяет обеспечить «гуманитарное прикрытие» для военной акции и помогает вписать ее в международно-правовой контекст.

Если для гражданского сообщества, особенно для гуманитарного сектора, главная проблема во взаимодействии с военными носит морально-политический характер, то для сил НАТО основные препятствия к такому взаимодействию связаны с крайней неоднородностью гражданского сообщества и с отсутствием четкой иерархической системы координации и контроля в гражданской среде. Однако эта «сравнительная слабость» (с военной точки зрения) гуманитарных, особенно неправительственных, организаций оказывается одним из их главных сравнительных преимуществ, позволяющих гуманитарному персоналу на местах работать в автономном режиме. В свою очередь для гуманитарных, особенно неправительственных, организаций серьезную проблему во взаимодействии с вооруженными силами составляет необходимость согласовывать любые, [165] даже элементарные, вопросы и просьбы с вышестоящими органами военной системы командования и контроля.

Наконец, одним из наиболее серьезных препятствий в области военно-гражданского сотрудничества в операциях невоенного типа остается проблема обмена информацией, которая пока сохраняет почти непреодолимый характер. В то время как гражданские, особенно гуманитарные, организации придерживаются принципа максимальной «прозрачности», вооруженные силы действуют по принципу максимальной закрытости. Значительная часть доступной военным информации получена разведывательным путем и носит секретный характер. Нежелание командования НАТО делиться с гуманитарным сообществом разведывательной информацией чисто военного характера вполне естественно: рассекречивание даже части этой информации и ее предоставление невоенным специалистам может нанести серьезный ущерб военной операции. Однако в том, что касается гуманитарных операций, соблюдения военными режима строгой секретности в отношении любой доступной им информации (например, о перемещении потоков беженцев) является совершенно неоправданной. Без предоставления такой информации хотя бы «ведущей» гуманитарной организации, в частности, невозможно какое-либо военно-гражданское «чрезвычайное планирование», что со всей очевидностью продемонстрировала ситуация в отношениях между НАТО и УВКБ ООН, сложившаяся накануне начала военной операции альянса против СРЮ.

Причины устойчивого нежелания военных делиться с гражданским сектором информацией, которая могла бы существенно облегчить осуществление невоенных задач (доставку и распределение гуманитарной помощи, работу с беженцами и перемещенными лицами), носят двоякий характер. С одной стороны, соблюдение строгого режима секретности даже в отношении выполнения силами НАТО сугубо невоенных задач косвенно свидетельствует о том, что эти задачи часто являются лишь «прикрытием» для операции, имеющей сугубо военные цели, и сами по себе не представляют интереса для альянса. Другая важная причина исключительной «закрытости» структур НАТО во всем, что касается выполнения силами альянса гуманитарных и других невоенных функций, носит финансовый характер: если бы крупнейшие правительственные и международные доноры получили достоверную информацию о реальной стоимости использования военного персонала и ресурсов в гуманитарных целях, сравнительные преимущества гражданских организаций в этом отношении стали бы более чем очевидны. [166]

Основываясь на опыте, полученном в ходе косовского кризиса, Штаб главнокомандующего ОВС НАТО в Европе приступил к изучению возможностей и к разработке процедур для улучшения военно-гражданского взаимодействия в ходе операций невоенного типа, в частности в области совместного оперативного планирования таких операций с ведущими гражданскими организациями системы ООН и крупнейшими НПО. В частности, военным структурам НАТО было рекомендовано обеспечить взаимное участие военного персонала НАТО и сотрудников гуманитарных организаций в семинарах и подготовительных курсах и программах, а также допуск последних к участию в маневрах НАТО и направление связных офицеров во все крупнейшие международные гуманитарные организации (уже сейчас практикуемое вооруженными силами ряда стран — членов альянса){229}. В том, что касается предоставления части разведывательной информации, имеющейся в распоряжении НАТО, гуманитарным организациям, своеобразным «жестом доброй воли» со стороны Штаба главкома ОВС НАТО в Европе стало широкое распространение рассекреченного варианта разрабатываемой доктрины военно-гражданского взаимодействия НАТО (AJP-09) среди гуманитарных организаций с тем, чтобы получить их отклики, комментарии и замечания к этому документу{230}. Другие предложения со стороны НАТО включали снижение «порога секретности» для определенных видов информации, которые могут быть особенно полезны персоналу гуманитарных и других гражданских организаций в работе, а также создание специальных информационных каналов в самих гуманитарных организациях (предоставление отдельным их сотрудникам, как правило, имеющим опыт военной или разведывательной деятельности, допуска к некоторым видам секретной информации НАТО){231}.

Вообще практика активного использования связных офицеров при основных международных организациях и крупнейших НПО, начало которой было положено еще в ходе боснийской операции НАТО, способствовала преодолению культурного барьера и улучшению взаимопонимания между военным и гражданским персоналом. Более высокий по сравнению с боснийской операцией уровень взаимопонимания между представителями военного и гражданского сообществ в ходе операции СДК отражал прежде всего тот факт, что многие из них уже успели поработать вместе в ходе операций НАТО в Албании, Македонии и еще ранее — в Боснии. В УВКБ ООН при наборе персонала для косовской миссии в области сотрудничества [167] с военным контингентом НАТО предпочтение отдавалось людям, уже имевшим опыт подобной работы, а в НАТО с учетом косовского опыта была признана необходимость введения постоянного поста связного офицера при УВКБ ООН. Весьма перспективным направлением улучшения военно-гражданского взаимопонимания и сотрудничества представляется использование в качестве гражданских связных офицеров при военных контингентах специалистов, сделавших карьеру в военной сфере, и наоборот. Однако все эти меры носят в основном технический характер и не решают фундаментальных проблем военно-гражданского взаимодействия. Препятствия к эффективному военно-гражданскому сотрудничеству в операциях невоенного типа в рамках НАТО — как со стороны военного сообщества (например, жесткая позиция в отношении соблюдения режима секретности), так и со стороны гражданского сектора (опасность того, что взаимодействие с НАТО подрывает основные гуманитарные принципы) — пока сохраняют практически непреодолимый характер. Тем не менее, несмотря на то, что каких-либо серьезных «прорывов» в области военно-гражданского сотрудничества в операциях невоенного типа ожидать не приходится, «тактика малых шагов», то есть постепенное, от операции к операции, накапливание опыта военно-гражданского взаимодействия, со временем должна принести свои плоды. В перспективе имело бы смысл, учитывая фундаментальные различия между военным и гражданским сообществами (в особенности между вооруженными силами и гуманитарным сектором), пытаться максимально развивать их сравнительные преимущества и искать те «точки соприкосновения», где взаимодействие может быть активизировано.

Дальше