Система военно-гражданского взаимодействия в рамках Североатлантического альянса, рассмотренная нами в предыдущем разделе на примере операций НАТО на Балканах, представляет собой лишь одну, хотя и наиболее развитую, модель военно-гражданских отношений в современных операциях невоенного типа. Эта модель имеет как свои преимущества, так и свои недостатки, главным из которых является ее крайне военизированный характер, в полной мере проявившийся в ходе операций НАТО в Боснии и особенно в Косово. В этой связи возникает вопрос о необходимости и возможности разработки более сбалансированной модели гражданско-военного сотрудничества в соответствии с более универсальными принципами, чем те, которых придерживается НАТО. Такая работа полным ходом идет в рамках Организации Объединенных Наций.

В отличие от военно-политического блока НАТО, провозгласившего зоной своей ответственности так называемый Евроатлантический регион и рассматривающего «кризисное реагирование» как способ проецирования силы, Организация Объединенных Наций полномочна вести миротворческие и гуманитарные операции по всему миру. Если в ходе «традиционных» миротворческих операций ООН, основанных на строгом соблюдении принципов нейтралитета, беспристрастности, согласия конфликтующих сторон на ввод миротворческого контингента, гуманитарные соображения играли второстепенную роль, то с начала 90-х гг. задачи чрезвычайного реагирования на гуманитарные кризисы все чаще выходят на первый план, порой требуя силового вмешательства. В таких случаях ООН, не располагающая собственными вооруженными формированиями, вынуждена либо прибегать к услугам отдельных государств или групп государств, формирующих многонациональные военные коалиции, либо отдавать ту или иную операцию на откуп регионального военно-политического блока (как это случилось в Боснии и Косово). Таким образом, проблемы гражданско-военного взаимодействия в операциях невоенного типа, пожалуй, наиболее [173] актуальны именно для Организации Объединенных Наций, так как все операции ООН носят невоенный характер.

Подчеркнем, что в данном случае речь пойдет не столько о военно-гражданских отношениях в структурах Организации Объединенных Наций (например, о координации действий военных обозревателей и гражданского персонала ООН на местах), сколько о взаимодействии гуманитарных организаций/НПО и международных/национальных вооруженных сил в операциях под эгидой ООН. Система гражданско-военного взаимодействия в операциях по поддержанию мира, с одной стороны, стала частью усилий по координации гуманитарной деятельности ООН, а с другой стороны, основывается на опыте использования вооруженных сил и сил гражданской обороны в международных операциях по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.

§ 1. Система координации гуманитарной деятельности в рамках ООН

До начала 70-х гг. в мире не существовало международной системы координации деятельности по оказанию гуманитарной и иной помощи в чрезвычайных ситуациях. Только в 1971 г., после провала международных операций по ликвидации последствий землетрясения в Перу в 1968 г. и циклона в восточном Пакистане в 1970 г., Генеральная Ассамблея ООН приняла решение о создании Службы по чрезвычайным ситуациям ООН{*25}. Предполагалось, что это агентство будет служить своеобразным координационным центром для национальных служб по чрезвычайным ситуациям, международных организаций и НПО, предоставлять им информацию о потребностях пострадавших районов и стран и организовывать спасательно-гуманитарные операции в зонах стихийных бедствий. Однако на практике Служба по чрезвычайным ситуациям ООН стала очередным бюрократическим барьером на пути спасательных и гуманитарных агентств. Прежде чем получить поддержку со стороны Службы по чрезвычайным ситуациям, правительство страны, на территории которой произошло стихийное бедствие, должно было обратиться к ООН с официальной просьбой о помощи. Затем в район бедствия направлялась специальная миссия по расследованию обстоятельств трагедии и изучению потребностей в гуманитарной и иной помощи. Лишь после возвращения миссии и анализа данных [174] о наличии необходимых ресурсов у тех или иных государств оформлялись официальные запросы ООН к правительствам этих стран. Такая бюрократическая процедура крайне замедляла и осложняла процесс принятия чрезвычайных мер по оказанию помощи пострадавшему населению. Это, например, проявилось в 1976 г. в ходе ликвидации последствий землетрясения в Гватемале: поставка лекарств в район бедствия была так плохо организована, что более 100 т медицинских препаратов пришлось впоследствии уничтожить на месте за ненадобностью.

В целом до начала 90-х гг. международные усилия по координации гуманитарной деятельности как на уровне штаб-квартиры ООН, так и на местах не носили системного характера и предпринимались только в случае крупномасштабных бедствий. Разделение функций между различными структурами ООН было нечетким, а мобилизация национальных финансовых и технических ресурсов — неэффективной. Такое положение дел в области чрезвычайного реагирования было, впрочем, типично и для других направлений деятельности ООН в годы «холодной войны». В этих условиях не могло быть и речи о разработке стратегической концепции гуманитарной деятельности ООН.

С окончанием «холодной войны» потенциал ООН в области кризисного реагирования был разблокирован — во многом благодаря возможности достижения консенсуса в Совете Безопасности ООН. Создались условия для активизации гуманитарной деятельности под эгидой ООН, к чему она оказалась совершенно не готова. Неспособность ООН эффективно координировать широкомасштабные гуманитарные операции, наглядно продемонстрированная входе ликвидации последствий гуманитарного кризиса 1991 г. в северных районах Ирака, диктовала необходимость выработки комплексного подхода к реагированию на чрезвычайные гуманитарные ситуации. В связи с этим принятая Генеральной Ассамблеей в 1991 г. Резолюция № 46/182{232} содержала просьбу к Генеральному секретарю ООН назначить специального Координатора по оказанию помощи в чрезвычайных ситуациях{*26}. В помощь Координатору в рамках секретариата ООН в апреле 1992 г. был образован Департамент по гуманитарным вопросам (ДГВ) во главе с заместителем Генерального секретаря ООН. Новый департамент вобрал в себя функции расформированной Службы по чрезвычайным ситуациям по реагированию на стихийные бедствия. Однако его основной задачей стал «разворот» в сторону гуманитарных кризисов неприродного [175] происхождения, число которых начиная с 90-х гг. резко возросло. Для координации деятельности всех органов и служб ООН, работающих в гуманитарной сфере, был также создан специальный Постоянный межведомственный комитет ООН.

За пять лет существования Департамента по гуманитарным вопросам ООН (1992–1997 гг.) наибольший прогресс был достигнут в области сбора и анализа информации о ситуации в конфликтных зонах (в качестве примера можно привести отлаженную систему информационного обеспечения операции ООН в ходе гуманитарного кризиса в Руанде в 1994 г.). Успешными были и усилия ДГВ по более активному подключению неправительственного гуманитарного сектора к международным дискуссиям по гуманитарной проблематике. В то же время основные проблемы в работе Департамента по гуманитарным вопросам были связаны со структурными особенностями системы ООН в целом. В рамках этой системы Генеральный секретарь — не более чем «первый среди равных». Находящиеся в его непосредственном распоряжении финансовые ресурсы вполне сравнимы с бюджетами крупнейших специализированных гуманитарных агентств ООН (УВКБ, ВПП, ЮНИСЕФ, ПРООН), обладающих чрезвычайно высоким уровнем автономии. Руководители этих агентств не испытывали энтузиазма относительно вмешательства в их деятельность со стороны Департамента по гуманитарным вопросам, возглавляемого чиновником, подчиненным напрямую Генеральному секретарю, то есть обладающему более низким рангом, чем их собственный. Таким образом, координационные усилия ДГВ вступали в противоречие с бюрократической культурой основных гуманитарных агентств ООН. Ограниченное политическое влияние и финансовые ресурсы Департамента по гуманитарным вопросам, располагавшего лишь средствами из Чрезвычайного фонда ООН (около 50 млн. долларов в год), а также нехватка специально подготовленного персонала предопределили в целом невысокую эффективность ДГВ. При принятии решений по гуманитарным вопросам в системе ООН на первом месте продолжали оставаться интересы двух других департаментов ООН — по миротворческим операциям и по политическим делам; собственно гуманитарные соображения учитывались лишь в последнюю очередь{233}.

В ответ на острую международную критику неспособности ООН эффективно и в полной мере выполнять свой мандат, в том числе в гуманитарной области, в июле 1997 г. Генеральным секретарем Кофи Аннаном был предложен очередной «пакет реформ» как системы гуманитарных органов ООН, так и организации в целом. Характерно, что новая реформа гуманитарной составляющей ООН [176] была продиктована практически теми же соображениями, что и предыдущая реформа 1992 г. Реформирование гуманитарной деятельности ООН пошло по пути ее дальнейшей централизации и сосредоточения координационных функций в рамках секретариата ООН. Несмотря на то что альтернативные варианты реформирования гуманитарной составляющей ООН, например предложение о закреплении гуманитарных функций в каждой конкретной операции за «ведущим агентством» (как правило, УКВБ), в большей степени учитывали специфику бюрократической культуры ООН, они были отвергнуты. В докладе Генерального секретаря «Обновление ООН: программа реформ»{234} отмечалась необходимость прежде всего усилить экспертную, организационную и финансово-техническую поддержку усилий Координатора по оказанию помощи в чрезвычайных ситуациях. В этих целях в январе 1998 г. Департамент по гуманитарным вопросам был преобразован в Управление по координации гуманитарных вопросов (УКГВ) ООН.

Глава УКГВ стал ключевой фигурой по гуманитарным вопросам в системе ООН, играя двойную роль — помощника Генерального секретаря ООН по гуманитарным вопросам (УКГВ входит в состав секретариата ООН) и Координатора по оказанию помощи в чрезвычайных ситуациях. Он же возглавил Постоянный межведомственный комитет ООН, созданный еще в 1992 г. в целях координации действий гуманитарного сообщества в чрезвычайных ситуациях и объединяющий представителей всех гуманитарных агентств и служб системы ООН, а также Красного Креста, трех крупнейших ассоциаций НПО и Всемирного банка. В 1999–2000 гг. персонал нью-йоркской штаб-квартиры и женевского филиала УКГВ насчитывал не более 140 сотрудников (из них только 50 человек работали на постоянной основе, а остальные посты обеспечивались за счет внебюджетного финансирования). Число сотрудников УКГВ на местах — в двух десятках стран — составляло около 50 человек. Ежегодный бюджет УКГВ ООН в среднем составил 42,4 млн. долларов США (из них лишь 18,4 млн. выделялись на регулярной основе, а остальные средства обеспечивались за счет внебюджетного финансирования){235}.

Важнейшим направлением деятельности УКГВ стала организация совместной подготовки гуманитарно-спасательных и других служб разных стран до того, как произошла та или иная чрезвычайная ситуация (например, США располагают двумя группами, которые специально подготовлены к участию в чрезвычайных операциях ООН и могут в случае необходимости быть предоставлены в распоряжение УКГВ). УКГВ также координировало мобилизацию и развертывание военных и гражданских ресурсов, предоставленных структурам [177] ООН отдельными странами и международными организациями, в зонах стихийных бедствий, техногенных катастроф и гуманитарных кризисов. Эти ресурсы включают специально подготовленный персонал, а также транспортно-техническое обеспечение: самолеты, вертолеты, корабли, водоочистные сооружения, полевые госпитали и т. п. В этих целях УКГВ поддерживает Центральный регистр ресурсов, которые могут быть задействованы в международных гуманитарных операциях. Из других важных направлений деятельности УКГВ отметим обеспечение юридической помощи пострадавшему населению, а также физической безопасности гражданских лиц и сотрудников гуманитарных организаций в зоне конфликта.

Смысл предпринятых в 1998 г. структурных преобразований состоял, во-первых, в том, чтобы освободить УКГВ ООН от выполнения оперативных задач (например, от обязанностей по доставке и распределению гуманитарной помощи). Так, функции по предотвращению конфликтов были переданы в ведение Программы развития ООН (ПРОООН), программы по разминированию — в ведение Департамента по миротворческим операциям; крупнейший склад гуманитарной помощи ООН в Пизе был передан в распоряжение Всемирной продовольственной программы (ВПП). Это давало УКГВ возможность сконцентрироваться на своих основных функциях — предварительной идентификации и подготовки национальных сил и ресурсов и последующей координации их совместных действий.

Кроме того, были более четко разделены функции между штаб-квартирой УКГВ в Нью-Йорке и ее филиалом в Женеве — соответственно, в «политической» и «гуманитарной» столицах мира. Штаб-квартира УКГВ в Нью-Йорке выполняет политические и информационные функции, а также включает в себя секретариат Постоянного межведомственного комитета ООН. Специальная секция по «чрезвычайному реагированию» призвана предоставлять руководящим органам ООН, в том числе Генеральному секретарю и Совету Безопасности, оперативную информацию, на базе которой принимаются политические решения в отношении того или иного кризиса. Оперативные функции сосредоточены в женевском филиале УКГВ, директор которого является заместителем Координатора по оказанию помощи в чрезвычайных ситуациях{236}. Здесь осуществляется «чрезвычайное планирование»; отсюда координируется оперативная деятельность гуманитарных организаций. Женевский офис УКГВ ООН включает подразделения: а) по комплексному реагированию в чрезвычайных ситуациях (координация гуманитарной [178] деятельности ООН на местах) и б) по ликвидации последствий стихийных бедствий.

Меры по улучшению координации гуманитарной деятельности на оперативном уровне включали прямое подчинение отделов УКГВ на местах верховному представителю ООН в той или иной стране. Кроме того, начиная с 1998 г. при поддержке Постоянного межведомственного комитета ООН была реанимирована практика составления местными отделениями УКГВ Совместных призывов учреждений системы ООН к донорскому сообществу по финансированию гуманитарных усилий в той или иной чрезвычайной ситуации (например, Совместный призыв по Восточному Тимору или по Северному Кавказу){237}. Совместные призывы, которые раньше представляли собой лишь списки необходимых товаров и услуг, отныне стали содержать набор принципов, целей и задач гуманитарного сообщества на определенный срок операции (обычно около года) и детальный план действий в чрезвычайных условиях, превратившись, таким образом, в основной механизм координации гуманитарных усилий на местах и мобилизации ресурсов в рамках системы ООН. Важным нововведением стало включение в Совместные призывы ООН планируемых финансовых расходов на обеспечение безопасности гуманитарного персонала.

Однако до принятия более радикальных мер по улучшению координации гуманитарной деятельности ООН дело не дошло. В частности, не была изучена возможность слияния двух основных оперативных подразделений УКГВ — по комплексному реагированию в чрезвычайных ситуациях (гуманитарная помощь) и по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного происхождения, которые все чаще дублируют друг друга. А между тем, именно на соединении координационных гуманитарных функций с опытом по ликвидации чрезвычайных ситуаций основана формирующаяся концепция гражданско-военных отношений в операциях под эгидой ООН.

§ 2. Использование ресурсов вооруженных сил и сил гражданской обороны в гуманитарных операциях ООН. «Директивы Осло»

С окончанием «холодной войны» практика привлечения к международным операциям невоенного типа (в том числе гуманитарным миссиям и ОПМ) национальных ресурсов гражданской обороны и помощи в чрезвычайных ситуациях получила новый импульс к [179] развитию. Использование этих ресурсов, которому в концепции В ГС НАТО отведена второстепенная роль, составило основу формирующейся концепции гражданско-военного сотрудничества в рамках ООН. Идея систематического задействования «ресурсов вооруженных сил и сил гражданской обороны» (ВС и ГО){*27} в чрезвычайных ситуациях зародилась в ООН еще в 1990 г., после проведенной оценки международной практики участия военных подразделений в ликвидации последствий стихийных бедствий. Службе по чрезвычайным ситуациям ООН было поручено изучить возможность использования на постоянной основе соответствующих ресурсов стран — членов ООН, а в 1992 г. уже Департамент по гуманитарным вопросам ООН приступил к реализации проекта по использованию ресурсов ВС и ГО в целях ликвидации последствий «чрезвычайных ситуаций»{238}. Целью проекта была выработка единых стандартов и процедур для учета и аккумулирования под эгидой ООН ресурсов, предоставленных отдельными государствами и международными организациями. Подобные же программы были инициированы и другими структурами ООН, в частности УВКБ.

В декабре 1992 г. под эгидой Департамента по гуманитарным вопросам ООН и МФКК в брюссельской штаб-квартире НАТО был проведен международный семинар, посвященный проблемам использования ресурсов вооруженных сил и сил гражданской обороны в международных операциях по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. В семинаре приняли участие дипломаты, представители вооруженных сил и сил гражданской обороны стран членов ООН, а также сотрудники различных структур ООН, МФКК, других международных организаций и НПО. По итогам семинара ДГВ было предложено разработать критерии использования ресурсов ВС и ГО в чрезвычайных ситуациях, унифицировать требования к подготовке персонала и оперативные стандарты, а также создать банк данных о наличии необходимых ресурсов у стран, пожелавших принять участие в таких международных операциях. Для реализации этих задач в помощь ДГВ ООН создавалась Постоянная координационная группа в максимально широком составе: в ее работе приняли участие представители стран, имеющих наибольший опыт гуманитарно-спасательной деятельности (Аргентины, Австрии, Бельгии, Великобритании, Индонезии, Италии, Кении, Нидерландов, Норвегии, России, США, ФРГ, Швейцарии, Японии), международных организаций (УВКБ ООН, Штаба главнокомандующего ОВС НАТО в Европе, Службы гуманитарной [180] помощи ЕС, Западноевропейского союза, ВОЗ, МККК, МФКК, Международной организации гражданской обороны и т. п.), а также научно-исследовательских учреждений — Института Уотсона Браунского университета (США), университетов Неаполя и Рура.

По итогам работы группы в январе 1994 г. правительство Норвегии совместно с Департаментом по гуманитарным вопросам ООН и МФКК организовало Международную конференцию по проблемам использования ресурсов ВС и ГО в целях ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в мирное время. Результатом работы конференции, на которую съехалось 180 высокопоставленных делегатов, представлявших 45 стран и 25 международных организаций, стало принятие так называемых «директив Осло». Согласно «директивам Осло», функции вооруженных сил и сил гражданской обороны в международных операциях по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций включали:

а) оценку размера материального ущерба и числа человеческих жертв;

б) разведку района бедствия и путей доступа к нему;

в) мобилизацию персонала, его развертывание под руководством ООН или национального командования для осуществления поисково-спасательных и эвакуационных работ, а также координации и оказания других видов помощи (медицинской, продовольственной, технической и т. п.);

г) инженерно-строительные работы;

д) работы в области связи и коммуникаций;

е) транспортно-техническое обеспечение;

ж) предоставление вертолетно-самолетного парка для организации «воздушных мостов» и сброса гуманитарных грузов с воздуха;

з) предотвращение ядерного, биологического и химического загрязнения и экологических катастроф и ликвидацию их последствий;

и) поиск и уничтожение неразорвавшихся снарядов{239}.

Следует отметить, что эти функции и ресурсы вооруженных сил и сил гражданской обороны требуются не только в операциях по ликвидации последствий стихийных бедствий или техногенных катастроф. Как правило, те же самые ресурсы необходимы и для поддержки гуманитарных усилий в кризисах и конфликтах политико-военного характера. Несмотря на это, принятый в Осло документ, носивший необязательный характер, был посвящен проблемам использования ресурсов вооруженных сил и сил гражданской обороны в целях ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций только природного или техногенного характера и только в мирное время. В «директивах [181] Осло» специально подчеркивалось, что «принципы, механизмы и процедуры, касающиеся использования военных ресурсов и сил в миротворческих или гуманитарных операциях в условиях вооруженного конфликта, не являются предметом данного документа»{240}.

Первоначальное ограничение сферы действия принятого в Осло документа чрезвычайными ситуациями природного и техногенного типа объясняется прежде всего их относительно неполитизированным характером, позволившим привлечь к участию в этом процессе максимально широкий круг стран и организаций. В этом смысле разработку «директив Осло» можно охарактеризовать как «тактику малых шагов»: именно по вопросам ликвидации последствий стихийных бедствий и техногенных катастроф проще всего было договориться, например, странам НАТО и России. Поэтому неудивительно, что из подписанного в Осло документа были максимально выхолощены все политические моменты (например, изначально предполагалось, что в «принимающей стране» действует четкая система государственной власти, чего часто не бывает в кризисных ситуациях). Неполитизированный характер «директив Осло» подчеркивался и содержавшимся в них призывом к соблюдению основных гуманитарных принципов «прозрачности», нейтралитета и беспристрастности{241} в ходе международных операций по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуации, которые выстраивались по образу и подобию «традиционных» миротворческих операций ООН. Международная помощь предоставлялась государству, на территории которого произошло стихийное бедствие или техногенная катастрофа, не просто с согласия, а исключительно по просьбе правительства страны (желательно оформленной в виде официального запроса, адресованного Департаменту ООН по гуманитарным вопросам){242}. Предполагалось также, что военнослужащие и персонал сил гражданской обороны, направленные для участия в ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, не будут вооружены (при том что вся ответственность за обеспечение их безопасности ложилась на принимающую сторону), а их статус фактически приравнивался к положению сотрудников миротворческих миссий ООН{243}.

Однако уже спустя год острая необходимость в активном привлечении ресурсов вооруженных сил и сил гражданской обороны к ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций не только и не столько природно-техногенного, сколько неприродного происхождения потребовала пересмотра «директив Осло». В ноябре 1995 г. Постоянный межведомственный комитет ООН пришел к выводу о том, что в независимости от типа чрезвычайной ситуации и характера гуманитарной [182] операции ООН использование ресурсов ВС и ГО должно координироваться из одного центра. В результате в марте 1996 г. в рамках Подразделения по ликвидации последствий стихийных бедствий ДГВ ООН (впоследствии УКГВ) был создан Отдел по вооруженным силам и гражданской обороне (Отдел по ВС и ГО). В функции Отдела входила координация использования национальных ресурсов ВС и ГО в международных операциях ООН по ликвидации последствий как стихийных бедствий, так и гуманитарных кризисов неприродного происхождения (число таких операций, неуклонно возраставшее с 1993 г., в 1998 г. достигло девятнадцати).

Отдел по вооруженным силам и гражданской обороне УКГВ ведет соответствующие переговоры либо напрямую с правительствами заинтересованных государств, либо через посредничество межгосударственных организаций — НАТО (через Центр по чрезвычайным ситуациям), Ассоциации государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН), Межамериканского банка развития, Организации африканского единства (ОАЕ) и т. д. Особенно тесный характер носит взаимодействие подразделений УКГВ ООН со структурами чрезвычайного реагирования НАТО, прежде всего с Центром по чрезвычайным ситуациям и Управлением чрезвычайного гражданского планирования. Тесное сотрудничество ООН и НАТО в полевых условиях служит мощным стимулом к координации их взаимодействия на политико-стратегическом уровне. В этих целях в штаб-квартире альянса на постоянной основе работает связной офицер УКГВ{244}. С 1998 г. УКГВ активно участвует в ежегодных учениях НАТО по «управлению кризисами»; совместное участие в маневрах «Твердая решимость» Верховного командования НАТО на Атлантике в марте 1998 г. предоставило возможность отработать схему взаимодействия между силами НАТО и структурами ООН (УКГВ, Департаментом по миротворческим операциям, Службой по юридическим вопросам ООН и т. д.).

Отдел по ВС и ГО занимается также подготовкой специалистов ООН по гражданско-военному сотрудничеству: проводит соответствующие курсы для персонала ООН, национальных вооруженных сил, служб гражданской обороны и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, координирует многонациональные учения в этой области, разрабатывает учебные и справочные пособия. Перед Отделом по ВС и ГО поставлена задача заключить соглашения с правительствами отдельных государств о предоставлении специалистов по гражданско-военному сотрудничеству, а также по авиаперевозкам и транспортно-техническому обеспечению в распоряжение ООН на постоянной основе. Однако пока специально подготовленного персонала явно не хватает: в планах УКГВ на 2000 г. было [183] заключение соглашений, по крайней мере с четырьмя государствами, о предоставлении в постоянное распоряжение УГКВ ООН всего десяти специалистов по ГВС{245}.

Полное доминирование структур военно-гражданского взаимодействия НАТО входе косовского кризиса 1999 г. продемонстрировало гуманитарному сектору необходимость разработки более сбалансированной модели гражданско-военного сотрудничества. Особую заинтересованность в этом проявили международные гуманитарные организации и многочисленные НПО, со всей остротой испытавшие на себе неоднозначные последствия сотрудничества со структурами ВГС НАТО в Албании, Македонии и Косово и значительно подпортившие свою репутацию поборников «нейтралитета» и «беспристрастности». В этой связи представителями «гуманитарного сообщества» неоднократно высказывалась идея о необходимости разработки под эгидой ООН менее политизированной системы гражданско-военного взаимодействия в ОПМ и гуманитарных операциях, основой для которого могли бы послужить «директивы Осло», регулирующие использование ресурсов вооруженных сил и сил гражданской обороны в чрезвычайных ситуациях{246}.

Основные направления формирования модели ГВС ООН были изложены заместителем главы Отдела по вооруженным силам и гражданской обороне УКГВ ООН Гийомом де Монтравелем на конференции по проблемам использования ресурсов ВС и ГО в гуманитарных целях, которая проходила в Штабе Главкома ОВС НАТО в Европе (г. Монс, Бельгия) в феврале 2000 г. Согласно концепции ГВС ООН, гражданско-военное взаимодействие приобретает критическое значение в трех сферах: 1) разработки и принятия политических решений; 2) отстаивания и пропаганды гуманитарных интересов; 3) координации действий по реагированию на чрезвычайные гуманитарные ситуации.

Формирующаяся концепция ГВС ООН учитывает все традиционные аргументы против использования вооруженных сил в гуманитарных целях. Так, оно зачастую повышает угрозу безопасности гуманитарного персонала, создает помехи осуществлению долгосрочных программ развития ООН в конфликтной зоне, «отодвигает» завершение военной части операции, а также обходится значительно дороже, чем использование соответствующих гражданских ресурсов. Несмотря на это, в концепции ГВС ООН военному компоненту гуманитарных операций отведено важное место. При недостаточном финансировании расходов на гуманитарную деятельность и росте международного вмешательства в гуманитарные кризисы активизация использования ресурсов вооруженных сил и сил [184] гражданской обороны в 1уманитарных целях неизбежна, а в некоторых случаях — совершенно необходима для успеха операции. Однако в отличие от концепции ВГС НАТО модель гражданско-военного взаимодействия ООН в соответствии с принципами, провозглашенными в Осло в 1994 г., предполагает использование ресурсов ВС и ГО при ликвидации последствий гуманитарных кризисов:

а) только в том случае, когда эти задачи невозможно решить с помощью гражданских ресурсов;

б) в течение ограниченного периода, как правило, на начальных этапах гуманитарной операции, с тем чтобы постепенно доля военных ресурсов снижалась, а контроль за операцией переходил к гражданским властям;

в) на сугубо безвозмездной основе.

Представители ООН особо подчеркивают необходимость координации действий всех служб, задействованных в преодолении последствий гуманитарного кризиса, — структур ООН, международных гуманитарных организаций, НПО и международных военных сил — из одного центра. По версии ООН, такой координационный центр должно возглавлять «максимально нейтральное лицо»{247}, что автоматически делало ЦВГС НАТО непригодным для этой роли.

В целом в соответствии с принятой в УКГВ ООН трактовкой гражданско-военного сотрудничества оно определяется как «взаимопомощь, совместное планирование и постоянный обмен информацией на всех уровнях взаимодействия военных структур и гуманитарных организаций и служб, стремящихся к реализации общих задач в чрезвычайных гуманитарных операциях»{248}, то есть носит гораздо более широкий характер, чем интерпретация понятия «военно-гражданское сотрудничество» военно-политическими структурами НАТО.

§ 3. Система гражданско-военного сотрудничества в ходе операции ООН в Восточном Тиморе

Вмешательство НАТО в косовский кризис в 1999 г. вызвало неоднозначную реакцию как в мире в целом, так и в гуманитарном сообществе в частности. Доминирование военизированных структур ВГС в операциях НАТО в Албании, Македонии и Косово носило беспрецедентный характер и послужило стимулом к активизации усилий УКГВ ООН по разработке собственной модели гражданско-военного сотрудничества на оперативном уровне. Хотя на тот момент ООН уже располагала некоторым опытом в этой области, полуценным [185] в ходе операций в Сомали, Руанде и на Гаити, развитие самостоятельной модели гражданско-военного сотрудничества тормозилось недостаточной отработкой принципов ГВС ООН на практике. Удобный случай для того, чтобы восполнить этот пробел, не замедлил представиться — уже через два с половиной месяца после окончания военной кампании НАТО против СРЮ резко обострилась ситуация в одной из территорий, контролируемых Индонезией.

30 августа 1999 г. в Восточном Тиморе{*28} — бывшей португальской колонии, аннексированной в 1975 г. Индонезией, — под эгидой ООН состоялся референдум по вопросу о самоопределении, в ходе которого большинство населения этой территории высказалось за независимость. Передача Восточного Тимора под управление ООН должна была положить начало пятилетнему переходному этапу на пути к формированию нового независимого государства Тимор Лоросае. Однако после обнародования результатов референдума начались массовые столкновения между проиндонезийскими вооруженными формированиями и сторонниками независимости. В ходе столкновений погибло несколько сотен мирных жителей, сотни тысяч были вынуждены покинуть свои дома и оказались в положении беженцев (в основном в Западном Тиморе). Это привело к введению в Восточный Тимор с согласия правительства Индонезии и с санкции Совета Безопасности ООН международных миротворческих сил{*29}, костяк которых составили австралийские военнослужащие.

25 октября 1999 г. Совет Безопасности ООН принял Резолюцию № 1272 о создании Временной администрации ООН в Восточном Тиморе (ВАООНВТ){249}, заменившей собой не только предшествовавшую миссию ООН, но и все органы местной власти. Всю высшую законодательную и исполнительную власть в Восточном Тиморе объединил в своем лице глава ВАООНВТ, ставший также специальным представителем Генерального секретаря ООН. Таким образом, в условиях, когда Временная администрация ООН полностью осуществляла функции правительства Восточного Тимора, впервые в истории был сформирован полноценный международный протекторат ООН. Более-того, впервые передача территории под временный суверенитет ООН не оспаривалась какой-либо внешней силой в отличие, скажем, от ситуации в Восточной Славонии (1996–1998 гг.) или в Косово (с 1999 г.), формально остававшихся под суверенитетом соответственно Хорватии и Сербии. Операция в Восточном Тиморе, ставшая [186] прецедентом относительно бесконфликтного международного вмешательства в кризисной ситуации, осуществляемого при полном соблюдении международно-правовых норм и строго под эгидой ООН, составила разительный контраст с действиями НАТО на Балканах и позволила отработать ряд специфических для ООН процедур и механизмов чрезвычайного реагирования и координации гуманитарной деятельности. Особое значение этой операции для развития системы координации гуманитарной деятельности и концепции ГВС ООН подчеркивалось тем, что на пост руководителя ВАООНВТ был назначен глава УКГВ Серхио Вьейра де Мейо.

Верховное положение ООН в политико-административной сфере создало условия для полного доминирования структур ООН (УКГВ, УВКБ) в сотрудничестве с другими гражданскими организациями и в гуманитарной области. Характерно, что одним из первых распоряжений С. Вьейра де Мейо было немедленное создание подразделения по гражданско-военному сотрудничеству в рамках местного представительства УКГВ ООН. Это подразделение, в состав которого вошли отставные офицеры британских и австралийских вооруженных сил, возглавил начальник Отдела по вооруженным силам и гражданской обороне УКГВ Майкл Элмквист. Уже в первые дни операции сложилась следующая схема взаимодействия между ООН и командованием миротворческих сил: ежедневно в семь часов утра сотрудники подразделения ГВС ООН проводили брифинг для представителей гуманитарных организаций по вопросам, касающимся взаимодействия с военным контингентом, с тем чтобы уже к восьми часам утра успеть на заседание командования миротворческих сил. Несмотря на то что распространяемая на заседаниях в штабе командующего миротворческой операций информация носила секретный характер, было принято специальное решение о допуске к ней сотрудников подразделения ГВС ООН.

Уже в первый день операции подразделением ГВС ООН был разработан рамочный документ по гражданско-военному сотрудничеству, заложивший основу для взаимодействия ООН с международными силами в Восточном Тиморе по двум основным направлениям. Речь шла, во-первых, о координации совместных усилий (например, при использовании воздушного пространства и стоянок в аэропорте, а также коммерческого авиационного и морского транспорта, организации транспортных маршрутов, обмене информацией, совместном планировании), а во-вторых, о выполнении военными вспомогательных гуманитарных функций (создание условий безопасности для населения, охрана складов и грузов, сопровождение гуманитарных конвоев, техническое обеспечение — помощь в [187] организации электро- и водоснабжения, строительстве временных лагерей, ремонте дорог и т. п.){250}.

Основой структуры ГВС ООН на оперативном уровне в Восточном Тиморе стал созданный на базе секретариата Координатора по гуманитарным вопросам так называемый Центр гуманитарных операций ООН. Такие центры действовали в операциях ООН и раньше, однако их главной задачей оставалась координация взаимодействия «официальных» агентств ООН и множества «неофициальных» неправительственных организаций. Впервые Центр гуманитарных операций ООН был создан в 1992 г. в Сомали. В ходе операции ООН в Руанде те же функции выполнял Центр координации операций на местах, а на Гаити — Центр по гуманитарным вопросам (во главе такого центра всегда стоял гуманитарный координатор ООН). В то же время функции военно-гражданского взаимодействия почти целиком выполнялись Ц В ГС соответствующих многонациональных сил, как правило, под контролем США. В отдельных случаях, ЦВГС многонациональных сил в дополнение в функциям ВГС брал на себя и задачи ООН по осуществлению координации внутри гуманитарного сектора (в Сомали, например, это было вызвано крайним ослаблением Центра гуманитарных операций ООН после того, как его глава Ф. Джонсон был вынужден покинуть свой пост по болезни){251}. Отметим, что заведомым преимуществом центров гуманитарных операций ООН был облегченный доступ к ним гражданского населения и персонала НПО. В отличие, например, от ЦВГС НАТО, которые, как правило, находятся в расположении военных формирований или на военных базах, центры гуманитарных операций обычно располагаются непосредственно «в гуще событий» — в населенных пунктах, вблизи массовых скоплений беженцев и т. п.

Центр гуманитарных операций ООН, сформированный УКГВ в сентябре 1999 г. при поддержке Министерства международного развития Великобритании и шведского Агентства спасательных служб и располагавшийся в столице Восточного Тимора г. Дили, стал своего рода стартовой площадкой для многочисленных НПО, устремившихся в зону конфликта после развертывания международного миротворческого контингента. На начальном этапе операции Центр гуманитарных операций предоставлял персоналу НПО место для работы и временное жилье. Уже на этом этапе было принято решение о необходимости создания в поддержку Центру гуманитарных операций ООН восьми центров по координации гуманитарных вопросов по всей территории Восточного Тимора.

Однако принципиально новым моментом в работе Центра гуманитарных операций ООН в Восточном Тиморе по сравнению с предыдущими [188] операциями ООН стало принятие им на себя функций гражданско-военного взаимодействия, то есть его превращение в своеобразный аналог ЦВГС НАТО. Несмотря на полное доминирование структур ООН в политической, административной и гуманитарной сферах, командование международных миротворческих сил в Восточном Тиморе попыталось, как и в ходе предыдущих подобных операций, создать собственную, независимую от ООН систему военно-гражданского взаимодействия. Через неделю после начала операции в Восточном Тиморе приступил к работе ЦВГС международных миротворческих сил. Хотя в ходе операций ООН в Сомали и Руанде уже была опробована схема, в соответствии с которой ЦВГС многонациональных миротворческих сил располагался в здании ООН, на этот раз командование настояло на том, чтобы он был размещен на «нейтральной территории» — в непосредственной близости от военного штаба операции. Хотя сотрудники ООН, представлявшие гуманитарное сообщество, регулярно присутствовали на заседаниях в ЦВГС, последний так и не стал реальным центром гражданско-военного взаимодействия. Гораздо большей популярностью у сотрудников гуманитарных организаций и НПО пользовались заседания, брифинги и другие мероприятия в Центре гуманитарных операций ООН, в которых также активно участвовали военные специалисты. В конце концов командование миротворческих сил стало предоставлять свою информацию Центру гуманитарных операций ООН, который впервые стал основным центром гражданско-военного сотрудничества.

Примером эффективного гражданско-военного сотрудничества на местах стало совместное создание единого опросника для срочной оценки гуманитарных потребностей населения, который использовался как военным, так и гуманитарным персоналом в ходе поездок по Восточному Тимору. Полученная в результате подобных опросов информация носила открытый характер и была доступна как в Центре гуманитарных операций ООН, так и в ЦВГС международных сил.

Наконец, венцом гражданско-военного сотрудничества в ходе операции ООН в Восточном Тиморе стало совместное гражданско-военное чрезвычайное планирование{*30} на случай массового возвращения беженцев, покинувших провинцию в ходе беспорядков в [189] августе — сентябре 2000 г., к местам прежнего проживания. Этот план начал разрабатываться уже на десятый день операции по предложению представительства УВКБ в Дили в теснейшем сотрудничестве с другими гуманитарными организациями и международными силами в Восточном Тиморе. На первом заседании по этому вопросу в Центре гуманитарных операций ООН с участием представителей гуманитарного сообщества (УВКБ, УКГВ, ВПП, ЮНИСЕФ, МККК и «Oxfam») и специалиста по ВГС из состава международных сил в Восточном Тиморе были обсуждены детали предполагаемой операции (включая организацию перевалочных пунктов на основных путях следования беженцев) и согласованы задачи каждой службы. Уже на этом этапе стало ясно, что разработка, а тем более реализация столь масштабного «чрезвычайного» плана, предполагавшего в том числе обеспечение охраны контрольно-пропускных и перевалочных пунктов на пути колонн беженцев, невозможна без полноценного участия военных специалистов.

Гуманитарному сообществу в лице ООН и НПО пришлось приложить поистине титанические усилия к тому, чтобы убедить командование международных сил в Восточном Тиморе в целесообразности совместного планирования. Состоявшееся в итоге в ЦВГС совместное заседание, на котором гуманитарное сообщество было представлено УКГВ и УВКБ, а международные силы — специалистами по военному планированию (восемь офицеров), оказалось на редкость успешным. Было принято совместное решение о подготовке к наихудшему сценарию развития событий, предполагавшему возвращение до 250 тыс. человек (при наиболее вероятной численности в 150 тыс.){252}, а также об организации силами военных разведывательных операций вдоль основных дорог, ведущих к границе с Западным Тимором.

Хотя наиболее пессимистичного сценария развития событий, предполагавшего одновременное возвращение в Восточный Тимор сотен тысяч беженцев, удалось избежать, совместное гражданско-военное чрезвычайное планирование существенно облегчило работу с более ограниченным числом беженцев, решивших вернуться домой. Пример решения проблемы беженцев из Восточного Тимора свидетельствует о том, что чрезвычайное планирование на случай наихудшего варианта развития событий (особенно осуществляемое совместными военно-гражданскими усилиями) оправданно, по крайне мере не меньше, чем подготовка к наиболее вероятному сценарию. Как показал опыт решения проблемы косовских беженцев, подготовка к наиболее вероятному варианту развития событий (росту числа внутренне перемещенных лиц при сравнительно небольшом [190] числе беженцев) не помогла УВКБ адекватно отреагировать на непредвиденные обстоятельства (массовый исход беженцев из Косово в ходе военной операции НАТО против Югославии). Совместная же гражданско-военная подготовка в рамках ООН к наихудшему сценарию развития событий в Восточном Тиморе не только не помешала, но и во многом помогла успешно справиться с более ограниченными, чем ожидалось, потоками беженцев, пожелавших вернуться к местам постоянного проживания. Впрочем, с точки зрения гражданско-военных отношений основная задача совместного чрезвычайного планирования состояла в том, чтобы свести вместе гражданский и военный персонал, ответственный за принятие решений на месте, что позволило восстановить недостающее звено в цепочке ГВС.

Оценивая эффективность гражданско-военного взаимодействия в ходе операции ООН в Восточном Тиморе, нельзя не отметить, что в отличие от других аспектов этой операции (организации временных органов власти, взаимодействия с местным населением и т. п.){253}, оно оказалось весьма успешным, в том числе на этапе чрезвычайной ситуации. Относительная эффективность ГВС ООН в Восточном Тиморе особенно очевидна по сравнению с опытом НАТО в ходе решения проблемы косовских беженцев в Албании и Македонии в 1999 г. При этом, конечно, не следует забывать, что в отличие от кризиса вокруг Косово ситуация в Восточном Тиморе представляла собой идеальный полигон для отработки модели гражданско-военного сотрудничества в операциях под эгидой ООН — прежде всего благодаря тому, что международно-правовые вопросы были решены ко взаимному удовлетворению сторон (основных политических сил Восточного Тимора и правительства Индонезии), а также мирового сообщества в целом.

Хотя концепция ГВС ООН еще находится на стадии разработки, ее контуры уже вырисовываются. С одной стороны, также, как и система ВГС НАТО, разрабатываемая в ООН концепция гражданско-военного сотрудничества в операциях невоенного типа исходит из того, что такие операции, во-первых, будут носить все более отчетливый гуманитарный характер, а во-вторых, характеризоваться все более активным привлечением военных ресурсов к выполнению гуманитарных задач. С другой стороны, от системы ВГС НАТО формирующуюся модель гражданско-военного сотрудничества ООН отличает то, что она изначально строится на признании [191] преимущественно невоенного характера современных ОПМ и гуманитарных операций и отводит вооруженным силам и другим военизированным формированиям, при возможно более полном использовании их потенциала, сугубо вспомогательную роль.

Гражданско-военное сотрудничество в операциях под эгидой Организации Объединенных Наций развивается параллельно улучшению системы координации гуманитарной деятельности в рамках ООН и является неотъемлемой частью этой системы. В этом также состоит принципиальное отличие модели ГВС ООН, являющейся производной от гуманитарной составляющей «кризисного реагирования», от системы ВГС НАТО, изначально нацеленной на содействие военно-политическим задачам альянса.

Как система ВГС НАТО, так и модель ГВС ООН допускают использование ресурсов вооруженных сил и сил гражданской обороны в целях ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, в том числе гуманитарного характера. Однако если для НАТО это направление «кризисного реагирования» носит второстепенный характер, то в рамках ООН использование ресурсов ВС и ГО в соответствии с современным пониманием «директив Осло» является наиболее предпочтительной формой гражданско-военного сотрудничества на оперативном уровне.

Более того, с учетом не вполне удачного для ООН опыта ликвидации гуманитарных последствий косовского кризиса предложения по использованию ресурсов вооруженных сил и сил гражданской обороны в гуманитарных операциях под эгидой ООН стали обретать все более радикальный характер. В частности, все большую популярность приобретает впервые высказанная еще в середине 80-х гг. идея создания при ООН Международного агентства по чрезвычайным ситуациям (МАЧС){254} — своего рода «глобального МЧС». Идея создания МАЧС исходит из того, что, хотя УКГВ ООН стало шагом вперед по сравнению со своими предшественниками, его потенциала явно недостаточно, чтобы оперативно и эффективно реагировать на чрезвычайные гуманитарные ситуации в различных регионах мира, используя в этих целях национальные ресурсы вооруженных сил и сил гражданской обороны. В этой связи предлагается создать постоянные международные силы «гуманитарного реагирования» под эгидой ООН{255} (так называемые «белые каски»). Идея создания Международного агентства по чрезвычайным ситуациям под эгидой ООН, поддержанная более чем пятьюдесятью государствами, уже находится на стадии реализации, чему способствует как менее политизированный и более универсальный характер «чрезвычайного гуманитарного реагирования» в принципе, так и [192] наличие на мировой арене группы стран (Россия, Швейцария, Франция, ФРГ), готовых к формированию костяка будущего «глобального МЧС».

Подробно рассмотрев систему военно-гражданского взаимодействия в ходе операций НАТО на Балканах, а также формирующуюся концепцию гражданско-военного сотрудничества ООН, попытаемся выяснить, насколько этот опыт может быть полезен для России. При этом, учитывая отсутствие в России устоявшейся системы военно-гражданского взаимодействия на оперативно-тактическом уровне и общую теоретическую непроработанность данной проблематики, имеет смысл проанализировать, как зарубежный опыт соотносится с практикой военно-гражданских отношений в российских операциях невоенного типа, на конкретном примере. В качестве такового уместно рассмотреть гуманитарный кризис 1999–2000 г. на Северном Кавказе.

Прежде чем перейти непосредственно к анализу практики военно-гражданского взаимодействия в ходе гуманитарного кризиса на Северном Кавказе, связанного с очередным этапом чеченского конфликта (с августа 1999 г.) — агрессией чеченских бандформирований против Дагестана и последующей операцией российских войск в Чечне, — необходимо ответить на вопрос о том, насколько правомерно сравнение практики военно-гражданского взаимодействия в ходе операций НАТО в Косово и второй российской кампании в Чечне (учитывая, что наиболее острая фаза обоих конфликтов пришлась на 1999 г.). Строго говоря, конфликт в Чечне можно сравнивать только с той ситуацией в Косово, которая складывалась до интернационализации косовского кризиса в октябре 1998 г., и если проводить параллели в методах урегулирования косовского и чеченского конфликтов, то не между операциями НАТО и России, а между политикой Белграда и Москвы. Действительно, в обоих случаях мы имеем дело с силовым противостоянием федеральных центров (югославского и российского) сепаратистским движениям, ведущим [195] вооруженную борьбу за отделение от федеральных государств в регионах (Балканском и Северокавказском), охваченных социально-экономическими, этническими, культурными и религиозными противоречиями. Оба конфликта — как и все кризисы этого типа — сопровождались многочисленными нарушениями прав человека и ростом числа перемещенных лиц и беженцев. Особенно много общего в характере обоих сепаратистских движений, возникших в начале 90-х гг. вслед за распадом СССР и федеративной Югославии и сформировавших свои военизированные организации. «Вооруженные силы чеченской Республики Ичкерия» и Освободительная армия Косово вели как партизанские, так и террористические операции не только в Чечне и Косово соответственно, но и в соседних странах и районах. Оба движения, возникшие на местной почве, получали финансовую и военную помощь из-за рубежа — как от своих национальных диаспор, так и от зарубежных организаций, в том числе экстремистского и террористического толка.

Однако, несмотря на эти общие черты, различия в историческом и геополитическом контексте, причинах, характере и последствиях обоих конфликтов носят фундаментальный характер. Но главное, что отличает кризис вокруг Косово 1998–1999 г. от событий на Северном Кавказе 1999–2000 гг., — это заведомая невозможность полномасштабной интернационализации чеченского конфликта. Каким бы сильным ни был международный резонанс, вызванный кризисом на Северном Кавказе, набор средств, которыми обладало «международное сообщество» для изменения позиции России по чеченской проблеме, был весьма ограничен. Поэтому неудивительно, что, несмотря на стремление ряда западных и мусульманских стран использовать «чеченскую карту» в целях давления на Москву, в том числе по вопросам соблюдения прав человека, официальная международная реакция на вторую операцию российских федеральных сил в Чечне постепенно становилась все более сдержанной. Частично этому способствовали предпринятые российским руководством меры по стабилизации гуманитарной ситуации на Северном Кавказе, в том числе за счет приемлемого для Москвы уровня международного гуманитарного присутствия в зоне конфликта (со стороны ООН, МККК и НПО).

Вторая чеченская кампания в независимости от правового статуса нахождения российских федеральных войск в Чечне сочетала в себе элементы операций военного и невоенного типа. Если полномасштабные боевые действия против крупных формирований чеченских боевиков носили характер общевойсковой операции, то антипартизанская кампания, действия по установлению и поддержанию общественного [196] порядка, а также гуманитарные мероприятия в районах, в целом контролируемых федеральными войсками, типологически относятся к операциям невоенного типа. Как и большинство современных локально-региональных конфликтов, очередное обострение кризиса вокруг Чечни сопровождалось ухудшением гуманитарной ситуации и положения гражданского населения, в результате чего сотни тысяч граждан были вынуждены покинуть места постоянного проживания. Поэтому сравнение конфликтов на Балканах и на Северном Кавказе как гуманитарных кризисов вполне правомерно, как и сравнение соответствующих моделей военно-гражданского взаимодействия НАТО и России, несмотря на то, что в первом случае речь идет о международных операциях по поддержанию мира (Босния, Косово) или военизированном гуманитарном вмешательстве (Албания, Македония), а во втором — об операции по восстановлению конституционного порядка в одном из субъектов федеративного государства. Не углубляясь в анализ военных аспектов второй российской кампании в Чечне, сосредоточим наше внимание на специфике военно-гражданских отношений в ходе решения гуманитарных и других невоенных задач.

§ 1. Особенности гуманитарной ситуации на Северном Кавказе (1999–2000 гг.)

В условиях кризисной ситуации в зоне этнополитического конфликта обычно происходит смешивание групп населения и размывание административно-территориальных границ, через которые ежедневно мигрируют сотни, тысячи, а иногда и десятки тысяч людей. Очередной этап чеченского кризиса, наступивший после вторжения бандформирований на территорию Дагестана, вызвавшего ответную реакцию со стороны российских властей, привел к ухудшению гуманитарной ситуации во всем регионе. Проблема перемещенных лиц обострилась не только в самой Чечне, но и в Ингушетии, принявшей наибольшее их число, а также в Дагестане, Северной Осетии, Ставропольском крае и ряде других регионов России (сравнительно небольшое число гражданских лиц сумело пересечь межгосударственную границу с Грузией и Азербайджаном, превратившись в беженцев). Таким образом, гуманитарные последствия последнего этапа чеченского кризиса затронули ситуацию на всем Северном Кавказе.

Расхождения в данных о числе лиц, вынужденных покинуть Чеченскую Республику с осени 1999 г., довольно значительны. По подсчетам [197] ООН, в июле 2000 г. число перемещенных лиц на Северном Кавказе в результате чеченского кризиса составило 200 тыс. человек в Ингушетии (при этом население самой республики составляет 320 тыс. человек), около 150 тыс. — в Чечне (при общей численности населения около 350 тыс. человек) и 12 тыс. — в Дагестане (из них 6 тыс. — из Чечни и 6 тыс. — перемещенные лица в самом Дагестане){256}. Поданным Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политике РФ, в августе 2000 г. в Ингушетии находилось 140 тыс. перемещенных лиц из Чечни (из них 25 тыс. во временных лагерях), а в самой Чечне — 181–182 тыс. (из них лишь около 11 тыс. — во временных лагерях, около 13 тыс. — у родственников, а остальные 158 тыс. — в частном секторе){257}. Следует отметить, что ни официальная статистика, ни оценки ООН не учитывают так называемых челноков, то есть десятки тысяч людей, постоянно кочующих между Чечней и Ингушетией. По разным данным, от 80 до 90% всех лиц, покинувших Чечню с августа 1999 г., составили чеченцы; среди перемещенных лиц были также русские, армяне, ингуши, татары и т. п. 80% всех перемещенных лиц составляли женщины и дети{258}.

Основная нагрузка по приему перемещенных лиц из Чечни пришлась на Ингушетию. По оценкам Министерства по чрезвычайным ситуациям, пик пришелся на январь 2000 г., когда после операций федеральных сил в Аргуне и Шали в Ингушетии оказалось в общей сложности свыше 250 тыс. перемещенных лиц из Чечни{259}. Около 10% перемещенных лиц в Ингушетии нашли убежище в построенных для них лагерях; 15 — в так называемых произвольных поселениях, а остальные 75% — у родственников, друзей и в частном секторе. При этом следует напомнить, что к осени 1999 г. в Ингушетии уже находилось около 16 тыс. перемещенных лиц из Пригородного района Северной Осетии, а также до 23 тыс. перемещенных лиц из Чечни, покинувших республику еще во время боевых действий 1994–1996 гг. Важным фактором в решении проблемы перемещенных лиц из Чечни стало наличие у многих из них близких или дальних родственников в Ингушетии. Именно это помогло устроиться на первое время значительной части перемещенных лиц, обеспечив им удовлетворительные условия проживания без дополнительных бюджетных затрат.

Главную роль в оказании помощи населению, пострадавшему в результате чеченского кризиса, и прежде всего перемещенным лицам на территории Ингушетии, самой Чечни и Дагестана, сыграли государственные органы РФ. Это полностью соответствует международной практике: как неоднократно подчеркивала в этой связи Верховный комиссар ООН по делам беженцев С. Огата, «главная [198] ответственность за защиту перемещенных лиц ложится на власти их собственной страны, чьей обязанностью является создание условий, благоприятных для безопасного возвращения и проживания людей»{260}. Помимо значительных финансовых ресурсов, предоставленных на восстановление экономики Чечни, российское государство оказывало гуманитарную помощь пострадавшему в ходе конфликта населению, и прежде всего перемещенным лицам. В частности, государственная гуманитарная помощь включала выделение 15 рублей вдень на человека в каждом временном лагере (нормированное питание), предоставление общественных зданий и железнодорожных вагонов для перемещенных лиц, а также оплату газо-, электро- и водоснабжения в произвольно возникших поселениях.

При этом главным поставщиком чрезвычайной гуманитарной помощи в Северокавказский регион в рамках системы государственных органов РФ стал не федеральный центр, а субъекты Российской Федерации. Это в основном регионы, граничащие с зоной конфликта, а также регионы-доноры (Москва, Красноярский край и т. п.), способные такую помощь предоставить. Решения об оказании гуманитарной помощи пострадавшему от чеченского кризиса населению, прежде всего перемещенным лицам, принимались региональными органами власти, губернаторами и мэрами городов. Поданным на 30 мая 2000 г., из общего объема государственной продовольственной помощи Чечне, Ингушетии и Дагестану (7735,5 т) субъекты РФ предоставили более 6537 т, или около 85%. Остальные 15% государственной продовольственной помощи были предоставлены федеральным правительством и распределились следующим образом: около 10% было выделено в рамках целевых бюджетных программ, финансируемых из Резервного фонда Правительства РФ по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий; 2–3% — напрямую по линии Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС) и еще столько же — по линии других заинтересованных министерств и ведомств, прежде всего Федеральной миграционной службы (ФМС){261}. По данным Министерства финансов РФ на июнь 2000 г., всего с начала второй чеченской кампании на содержание перемещенных лиц из федерального бюджета было перечислено 357,8 млн. рублей{262}.

Хотя гуманитарная помощь пострадавшему населению на Северном Кавказе была оказана и рядом зарубежных государств — Италией, ФРГ, Ираном, Турцией, Саудовской Аравией, Кувейтом и т. д., — основной ее объем (80%) поступал через агентства системы ООН — УВКБ, ВПП, ЮНИСЕФ, УКГВ. С начала операции федеральных [199] войск в Чечне в сентябре 1999 г. руководство ООН и члены Комиссии ООН по правам человека обратились к российским властям с призывом предоставить беспрепятственный доступ международных гуманитарных организаций к внутренне перемещенным лицам и всем пострадавшим в результате военных действий в Чечне и Дагестане. Подчеркивая, что политическое решение конфликта в Чечне является исключительно внутренним делом Российской Федерации, Правительство РФ создало условия для беспрепятственной доставки в регион международной гуманитарной помощи. Уже 20 октября 1999 г. между Правительством РФ и ООН был подписан Меморандум о консультациях, заложивший основу для участия ООН в гуманитарной операции на Северном Кавказе. С ноября 1999 г. деятельность ООН на Северном Кавказе, несмотря на небезопасные условия, значительно расширилась. С декабря 1999 г. прием иностранной гуманитарной помощи для Северокавказского региона осуществлялся на основании «Временного порядка приема иностранной гуманитарной помощи, поступающей в Северокавказский регион» (от 1 декабря 1999 г.). В целом, по информации Федерального собрания РФ, случаев отказа зарубежным организациям в праве на оказание ими гуманитарной помощи не было{263}.

Из учреждений системы ООН основную нагрузку по оказанию чрезвычайной помощи пострадавшему населению на Северном Кавказе несет Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ), имеющее самое значительное присутствие в регионе и располагающее собственной оперативной базой в Ставрополе. УВКБ оказывает гуманитарную помощь перемещенным лицам (прежде всего в области жилья и предметов первой необходимости), а также обеспечивает их гуманитарную защиту (в частности, соблюдение принципа добровольности при возвращении в Чечню, юридическую помощь и т. п.). Управление по координации гуманитарных вопросов ООН (УКГВ) осуществляет общую координацию деятельности гуманитарных организаций системы ООН и курирует вопросы безопасности иностранного гуманитарного персонала. Всемирная программа продовольствия (ВПП) занимается оказанием продовольственной помощи, Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) и в меньшей степени Фонд по народонаселению и Детский фонд ООН (ЮНИСЕФ) работают в области здравоохранения, а Программа развития ООН (ПРООН) занимается подготовительно-восстановительными работами. ЮН ИСЕФ также знакомит население пострадавших от конфликта районов с опасностью мин и неразорвавшихся снарядов (в этом ему помогает УВКБ) и организует [200] обучение детей в чрезвычайных условиях. Для выполнения всех этих задач международное донорское сообщество обязалось предоставить учреждениям системы ООН на периоде 1 декабря 1999 г. по 30 июня 2000 г. 28 млн. долларов (85% от требовавшейся суммы). На следующие полгода — с 1 июля по 31 декабря 2000 г. — на эти цели учреждениям ООН требовалось около 21,7 млн. долларов США{264}.

Участие ООН в ликвидации последствий гуманитарного кризиса на Северном Кавказе оказалось настолько важным, что в августе 2000 г. между Правительством РФ и ООН был подписан специальный Меморандум о взаимопонимании по гуманитарной деятельности на Северном Кавказе, не только подтвердивший ранее достигнутые договоренности о проведении гуманитарных мероприятий ООН в Чечне, Ингушетии и Дагестане, но и расширивший область взаимодействия. В свою очередь Правительство РФ обязалось предпринять все усилия по обеспечению безопасности гуманитарного персонала ООН, визовой и таможенной поддержки, а также систем связи.

Оказание гуманитарной помощи пострадавшему населению было основным приоритетом и в деятельности Международного комитета Красного Креста (МККК) на Северном Кавказе (с осени 1999 г. — в Ингушетии, а с апреля 2000 г. — и в Чечне). Программы МККК включали также помощь медицинским учреждениям, в которых проходят курс лечения перемещенные лица и раненые, а также проекты по водоснабжению и улучшению санитарных условий. Кроме того, совместно с Международной федерацией Красного Креста и Красного Полумесяца (МФКК) МККК оказывал помощь российскому обществу Красного Креста и его местным отделениям в выполнении их программ помощи перемещенным лицам из Чечни, а также перемещенным лицам и гражданскому населению в самой Чечне.

К активной работе в республиках Северного Кавказа приступило и более двадцати иностранных НПО'. «Care», «Help», «Кар Anamur», «World Vision» (ФРГ), «Care», «Caritas» (Австрия), «World Vision» (США), «Врачи без границ» (Бельгия), «Врачи мира» (Франция), «Islamic Relief» (Великобритания), Датский комитет по беженцам, Польская гуманитарная акция, Исламский банк развития, Межведомственный Саудовский комитет по оказанию помощи Чечне, Кувейтское отделение Красного Полумесяца, Иранский Красный Полумесяц и др. Разделение труда в международном гуманитарном секторе происходило следующим образом: структуры ООН закупали необходимые товары, а НПО использовали свои возможности по обеспечению равномерного и пропорционального распределения ресурсов среди пострадавшего населения. Из специальных международных неправительственных программ на Северном [201] Кавказе особого внимания заслуживает швейцарская программа «компенсации за убежище»{*31} по поддержке семей, предоставивших убежище перемещенным лицам (Северный Кавказ — второй регион мира, где была апробирована эта программа). Одним из приоритетов в работе ООН на Северном Кавказе стал постепенный перенос акцента на поддержку семей, предоставивших убежище перемещенным лицам.

Если с началом военных действий в Дагестане и Чечне в августе — сентябре 1999 г. численность международного персонала ООН сократилась до восьми человек, то постепенно, по мере некоторой стабилизации обстановки, международные организации перешли с «дистанционного управления» к более активному международному присутствию на местах. В августе 2000 г. на Северном Кавказе уже работало около 50 международных гуманитарных экспертов. Учитывая возможное ухудшение условий безопасности в регионе, ООН сделала акцент на более активное привлечение к гуманитарной работе местного персонала (в том числе и на руководящие посты). Только ведущим международным организациям (ООН, МККК и крупнейшему НПО — Датскому комитету по беженцам) помогало около 2 тыс. местных сотрудников. Общее же число местного персонала, сотрудничавшего с международными организациями и НПО на Северном Кавказе, в 2000 г. превысило 4 тыс. человек.

Несмотря на неоднократные заявления российских официальных лиц о том, что Россия справится с гуманитарным кризисом на Северном Кавказе своими средствами, и на утверждения всех участников гуманитарного процесса о сугубо вспомогательном характере международной помощи, объем гуманитарной помощи, оказанной международными организациями/НПО пострадавшему в результате чеченского кризиса населению, был весьма значителен и вполне сравним с усилиями федерального правительства. В целом к лету 2000 г. международная помощь составляла около 50% от общего объема гуманитарной помощи{265}, а по некоторым направлениям гуманитарной деятельности доля международного участия была еще выше. Так, если объем государственной продовольственной помощи, направленной в Чечню, Ингушетию и Дагестан с августа 1999 г. по июнь 2000 г., составил 7740 т, то за этот же период УВКБ поставило 6750т, ВПП — 6785т, МККК — 3610т, а три крупнейшие НПО — 3095 т продовольственной помощи{266}. Таким образом, совокупный объем продовольственной помощи, поставленной международным гуманитарным сообществом в Северокавказский регион [202] во второй половине 1999 г. — первой половине 2000 г., более чем в 2,5 раза превысил вклад федерального правительства. Однако если учесть, что Российская Федерация в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 22 февраля 2000.г. несла все расходы, связанные с приемом зарубежных транспортных средств, их разгрузкой, таможенной очисткой гуманитарных грузов, их временным хранением и доставкой к конечным получателям, реальная доля российского участия в гуманитарной операции была выше.

Благодаря совместным усилиям российского федерального правительства, субъектов федерации и международных организаций обострение гуманитарной ситуации в связи с очередным этапом чеченского кризиса не вылилось в гуманитарную катастрофу. На протяжении всего кризиса гуманитарная ситуация в регионе в целом контролировалась федеральными властями. Уже в мае 2000 г. группа ООН пришла к выводу, что в Ингушетии основные потребности в сфере продовольствия, жилья, здравоохранения, водоснабжения и обеспечения санитарных условий удовлетворяются и должны удовлетворяться до достижения политического урегулирования ситуации.

Однако несмотря на то, что гуманитарной катастрофы на Северном Кавказе удалось избежать, гуманитарная ситуация в регионе продолжала вызывать беспокойство. Значительной части перемещенных в ходе кризиса 1999–2000 гг. лиц пришлось провести вторую зиму подряд в палаточных лагерях и железнодорожных составах, совершенно не приспособленных к зимним условиях. Только по официальным данным, в преддверии зимы 2000 г. в палаточных лагерях на территории Ингушетии проживали 25 тыс. человек, на территории Чечни — от 32 тыс.{267} до 40 тыс. человек{268}. Основным препятствием к возвращению перемещенных лиц в свои дома в Чечне, помимо отсутствия базовой инфраструктуры, стали небезопасные условия проживания на значительной части территории республики, что также препятствовало доставке в наиболее нестабильные районы гуманитарной помощи (спустя год после начала операции федеральных сил против чеченских боевиков 70% помощи, поступавшей в Чечню, все еще оседало в северных районах — Шелковском, Наурском и Надтеречном){269}. Меры, предпринятые федеральными и местными властями при поддержке международных организаций по подготовке временных лагерей к зиме, включали утепление палаток и полов, ремонт водопроводов и газовых труб, а также строительство новых городков, специально приспособленных для проживания в зимних условиях (например, нового лагеря на 12 тыс. человек в станице Орджоникидзевская, развернутого [203] УВКБ ООН при помощи МЧС). Однако при всей важности этих временных мер наиболее эффективным решением проблемы перемещенных лиц, наряду с переселением их ограниченного числа в другие регионы России, стало бы создание стимулов для добровольного возвращения значительной их части к местам прежнего проживания, в том числе за счет переориентирования основных потоков гуманитарной помощи на Чечню.

§ 2. Проблемы обеспечения безопасности и поддержания общественного порядка

Чтобы быть последовательными, рассмотрим военно-гражданские отношения в гуманитарной сфере в связи с чеченским кризисом на тех же основных направлениях, что и в ходе операций НАТО в связи с косовским кризисом, а именно: в области создания условий безопасности для гражданского населения и гуманитарного персонала, а также оказания поддержки гражданским организациям в выполнении гуманитарных функций.

Как отмечалось ранее, в операциях невоенного типа особенно остро стоят задачи обеспечения и поддержания безопасности на промежуточной стадии между прекращением полномасштабных военных действий в конфликтной зоне и полной нормализацией обстановки (восстановлением органов власти, законности и порядка). Эти задачи, в частности, включают создание относительно безопасных условий для местного населения в зоне конфликта, особенно беженцев и внутренне перемещенных лиц, а также обеспечение безопасности персонала гуманитарных организаций. Как показывает опыт операций НАТО на Балканах, решение этих задач в условиях, когда грань между традиционными военными и полицейскими функциями становится все более размытой, требует более активного использования военизированных полицейских формирований.

Если в странах НАТО военизированный полицейский компонент либо недостаточно развит, либо вовсе отсутствует, то в ряде других государств мира военизированные полицейские формирования играют гораздо более важную роль, в том числе во внутренних операциях невоенного типа (антитеррористические, антипартизанские действия и т. п.). Такие военизированные полицейские силы, подготовленные как к ограниченному противостоянию вооруженным формированиям (неправительственным, сепаратистским и т. п.), так и к работе с гражданским населением, выполняют функцию своего рода «внутренних вооруженных сил». Это в особенности [204] характерно для Российской Федерации, где существуют мощные внутренние войска (ВВ) Министерства внутренних дел (МВД), численность которых составляет примерно 200–220 тыс. военнослужащих. У них на вооружении находится стрелковое оружие, минометные расчеты, в том числе тяжелые армейские минометы, бронетранспортеры, вертолеты МИ-8 и МИ-24. В отличие от вооруженных сил, ВВ МВД РФ не имеют права использовать при наведении общественного порядка тяжелое вооружение (артиллерию, танки и реактивные установки калибром более 100 мм), а также применять штурмовую авиацию и вертолеты огневой поддержки, мощные боеприпасы, системы залпового огня.

Российское федеральное законодательство прямо возлагает задачи обеспечения безопасности на промежуточном, переходном этапе после прекращения широкомасштабных военных действий и до восстановления нормальной работы органов государственной власти на внутренние войска МВД РФ. Согласно Статье 18 Федерального закона «О внутренних войсках Министерства внутренних дел РФ», соединения и воинские части оперативного назначения ВВ МВД участвуют:

— в локализации и блокировании районов чрезвычайного положения или районов вооруженных конфликтов, пресечении в указанных районах вооруженных столкновений и разъединении противоборствующих сторон, в изъятии оружия у населения, в проведении мероприятий по разоружению незаконных вооруженных формирований, а в случае оказания ими вооруженного сопротивления — в их ликвидации (совместно с органами внутренних дел);

— в принятии мер по усилению охраны общественного порядка и общественной безопасности в районах, примыкающих к районам чрезвычайного положения или районам вооруженных конфликтов;

— в пресечении массовых беспорядков в населенных пунктах... и т. п.{270}

Как регулярные внутренние войска, так и специальные отряды быстрого реагирования (СОБР) и отряды милиции особого назначения (ОМОН) активно используются в операциях невоенного типа на территории Российской Федерации, в том числе в локальных конфликтах. Эти формирования гораздо более приспособлены и подготовлены к выполнению специфических задач в области обеспечения безопасности, стоящих перед силовыми структурами в операциях невоенного типа, чем вооруженные силы общего назначения. Однако важно подчеркнуть, что это относится именно к операциям невоенного типа: в ходе боевых операций на территории России использование вооруженных сил РФ неизбежно, о чем со всей очевидностью свидетельствует опыт чеченских кампаний. [205]

Хотя в августе 1999 г. части и подразделения внутренних войск послужили первым заслоном на пути вооруженных бандформирований, вторгшихся на территорию Дагестана из Чечни, уже на начальном этапе антитеррористической операции на первом плане оказались подразделения вооруженных сил, и она переросла в общевойсковую. На этом этапе ВВ осуществляли вспомогательные военные задачи, играя роль «второго эшелона», — прикрывали тылы и фланги, блокировали населенные пункты и т. п. Схема взаимодействия вооруженных сил и внутренних войск в ходе выполнения войсковой части второй чеченской кампании была следующей: армейские подразделения подавляли артиллерию противника, бронетехнику, минометы, а следом за ними шли внутренние войска, проводившие специальные операции. В то время как армия блокировала населенный пункт и подавляла огневые точки, внутренние войска и ОМОН работали, по образному выражению главкома ВВ Вячеслава Овчинникова, «на подхвате»{271}: прикрывали фланги, проводили разведывательно-поисковые мероприятия (так называемые зачистки) в блокированном районе, часто при поддержке армейских подразделений.

Характерно, что именно в области решения военных задач проблема взаимодействия и координации действий между вооруженными силами, с одной стороны, и внутренними войсками и ОМОНом, с другой стороны, носила наиболее острый характер. Хотя в 1999–2000 гг. по сравнению с первой чеченской кампанией 1994–1996 гг. наблюдался определенный прогресс в плане распределения функций между военными и другими силовыми формированиями, оно все же оставляло желать лучшего: как заметил поэтому поводу В. Овчинников, «разница [между ВС и ВВ в общевойсковой операции] только в вооружении». По наблюдениям заместителя председателя Комитета по обороне Госдумы РФ Алексея Арбатова за операцией в Дагестане в сентябре 1999 г., «взаимодействие между вооруженными силами... с одной стороны, и внутренними войсками, с другой стороны, а также дагестанским СОБРом и ОМОНом, который несет большие потери от ударов федеральной авиации... производит удручающее впечатление»{272}.

Хотя с конца весны 2000 г. серьезные столкновения продолжались в основном на юге Чечни, остальная территория республики, в том числе центральный район, стала ареной партизанских вылазок, перестрелок, засад, террористических актов и т. п. В этих условиях именно внутренние войска, выполнявшие вспомогательную функцию в ходе общевойсковой операции, сыграли совместно с органами внутренних дел основную роль в обеспечении безопасности и [206] поддержании общественного порядка. По мнению руководства МВД, при «практической неготовности ВВ к общевойскому бою по сравнению с армией» внутренние войска и структуры МВД в целом «более других приспособлены по своей идеологии... к решению проблем не столько силой оружия, сколько силой убеждения, доведения гуманитарной помощи», «могут найти контакты, знают, с кем устанавливать эти контакты при проведении специальных операций, знают, на что обратить внимание»{273}. И если в военной сфере распределение функций между ВС и ВВ часто носило нечеткий характер, то при выполнении задач, требовавших военизированного полицейского вмешательства (предотвращение массовых беспорядков, охрана гуманитарных конвоев, складов и персонала), преимущества подразделений МВД были очевидны.

Участие собственно военных формирований в обеспечении безопасности населения в конфликтной зоне носило вспомогательный характер и фактически ограничивалось предоставлением «гуманитарных коридоров» для перемещенных лиц, охраной двух лагерей временного размещения в Чечне (в районе станицы Знаменской), а также участием совместно с силами МЧС в «гуманитарном разминировании». Основной объем задач по обеспечению безопасности гражданского населения и перемещенных лиц, как в самой Чечне, так и в соседних регионах, лег на плечи структур МВД РФ. После завершения военной фазы операции ВВ занимали место подразделений Министерства обороны на блокпостах, контролирующих въезд и выезд из населенных пунктов. Функции внутренних войск включали также участие в специальных операциях, охрану жизненно важных объектов, несение караульной службы, сопровождение гуманитарных грузов и т. п. Особенностью начального этапа второй чеченской кампании стало повышенное внимание, уделяемое командованием ВВ с учетом опыта дагестанской операции работе с местным населением. Уже в ноябре 1999 г. первый заместитель главкома внутренних войск МВД РФ в качестве основной задачи текущего этапа операции в Чечне назвал установление возможно более тесного контакта с местным населением и местными администрациями, указав на имеющийся «положительный опыт взаимодействия со старейшинами ряда населенных пунктов»{274}.

В занятых федеральными войсками районах Чечни органами МВД РФ создавались временные отделы внутренних дел, действовавшие совместно с военными комендатурами. Руководство МВД приняло решение о закреплении районов Чечни за определенными субъектами РФ путем создания своего рода выездных районных отделов внутренних дел (например, в Шелковском районе действовал [207] временный отдел внутренних дел от Волгоградской области; в Наурском и Надтеречном районах — отделы внутренних дел от Краснодарского края и Ростовской области). Органы внутренних дел при поддержке в случае необходимости со стороны внутренних войск осуществляли также проверку лиц, покидающих территорию Чеченской Республики{275}, и в целом проверку паспортного режима. Органами внутренних дел МВД Ингушетии и Северокавказским региональным управлением по борьбе с организованной преступностью (РУБОП) предпринимались меры по эвакуации населения из опасных районов, в частности был организован вывоз стариков из Грозного{276}. С переносом акцента с военных на невоенные аспекты урегулирования чеченского кризиса на силы М ВД легли дополнительные задачи: в августе 2000 г. министр внутренних дел Владимир Рушайло в качестве основной задачи МВД в Чечне назвал обеспечение безопасности и охрану общественного порядка при подготовке к выборам депутата Государственной думы от Чеченской Республики.

Структуры МВД играли основную роль и в обеспечении безопасности гуманитарного персонала в Северокавказском регионе. По оценкам ООН, «основная опасность для гуманитарного персонала исходит от организованных преступных банд, которые создали сложную сеть, направленную на получение выкупа за похищенных иностранных (и российских) заложников»{277}. Более того, по предположению представителей ООН, по мере снижения интенсивности военных действий риск похищений и других форм криминального насилия может возрасти. Поскольку число иностранных сотрудников международных гуманитарных организаций, работающих в регионе, продолжало расти по мере расширения программ ООН, задача обеспечения его надежной безопасности становилась все более актуальной.

В наибольшей степени проблемы обеспечения безопасности гуманитарных сотрудников (как российских, так и иностранных) коснулись работающих в регионе неправительственных организаций. Все НПО, принимавшие участие в гуманитарных операциях на Северном Кавказе, в той или иной степени пострадали; некоторые организации потеряли своих сотрудников; гуманитарные работники неоднократно оказывались в положении заложников. В связи с этим многие НПО были вынуждены ввести ограничения на передвижение своего персонала и время его пребывания в регионе.

В этих условиях учреждения системы ООН и НПО испытывали острую необходимость в поддержке со стороны государственных структур России, включающей оценку риска для гуманитарных сотрудников, охрану офисов, жилых домов и складов, обеспечение эскорта [208] при выполнении работы на местах, а также доступа к современным средствам связи (высокочастотному радио, спутниковым и мобильным телефонам). Поэтому одним из приоритетов в деятельности ООН на Северном Кавказе стало «поддержание диалога с Правительством России для обеспечения эффективности сотрудничества, особенно по вопросам методов работы и безопасности персонала»{278}. Обеспечение безопасности гуманитарных сотрудников было бы невозможным без поддержки со стороны российских силовых структур и специальных служб как в сфере информации, так и в сфере защиты.

В системе ООН комплексом соответствующих мероприятий руководит Координатор по обеспечению безопасности сотрудников ООН (КОБСООН) при поддержке со стороны УКГВ. КОБСООН проводит оценку условий безопасности на Северном Кавказе, проводит регулярные встречи с представителями соответствующих российских министерств и ведомств (прежде всего МВД и ФСБ) и принимает решения о расширении или свертывании присутствия в регионе международного персонала ООН и НПО, сотрудничающих с ООН (на такие НПО распространяется действие системы ООН по обеспечению безопасности сотрудников). В целях более эффективного обеспечения безопасности гуманитарного персонала на местах было открыто представительство КОБСООН во Владикавказе.

На практике основная роль в обеспечении безопасности работы гуманитарных организаций на Северном Кавказе принадлежит региональным структурам МВД, прежде всего региональным управлениям по борьбе с организованной преступностью (РУБОП). Так, охрану представительства ООН во Владикавказе осуществлял РУБОП Северной Осетии; РУБОП Ингушетии обеспечивал сопровождение гуманитарных конвоев ООН в Чечне. Рабочее взаимодействие с подразделениями, осуществляющими сопровождение миссий ООН на Северном Кавказе, в целом оценивалось представительством ООН в РФ как «хорошее».

Оценка эффективности мероприятий силовых структур по созданию условий безопасности и поддержания элементарного общественного порядка в освобожденных районах Чечни вплоть до полной нормализации обстановки там и полноценного функционирования местных органов власти крайне затруднена в условиях недостатка информации о положении дел в этой области. Очевидно, однако, что и после формального завершения войсковой части операции федеральных сил проживание в небезопасных условиях оставалось основной проблемой для гражданского населения и перемещенных лиц в Чечне. Решение этой проблемы на оперативно-тактическом уровне в первую [209] очередь зависит от организации эффективного взаимодействия различных силовых структур — внутренних войск, спецподразделений и органов внутренних дел МВД РФ, спецслужб. Учитывая внутренний характер операции федеральных сил в Чечне, проблема поиска оптимального соотношения различных силовых компонентов (при использовании вооруженных сил лишь в случаях острой необходимости) приобретает критическое значение. Об этом, в частности, свидетельствует передача руководства антитеррористической операцией в Чечне от Министерства обороны к Федеральной службе безопасности, закрепившая переложение основной ответственности за операцию на «промежуточные» силовые компоненты.

§ 3. Организация мероприятий по оказанию гуманитарной помощи

Одним из традиционных видов военно-гражданского сотрудничества является использование национальных служб гражданской обороны и помощи в чрезвычайных ситуациях при ликвидации последствий масштабных стихийных бедствий. С начала 90-х гг. эти службы все активнее привлекаются к ликвидации последствий гуманитарных кризисов неприродного происхождения.

Однако, пожалуй, ни одним государством или международной организацией потенциал служб гражданской обороны и помощи в чрезвычайных ситуациях не используется в гуманитарных целях так широко, как Российской Федерацией. Усилиями созданной в 1990 г. российской службы по гражданской обороне и чрезвычайным ситуациям (ГОЧС) за десять лет было проведено более 150 тыс. спасательных, гуманитарных и других операций в 47 странах мира, спасено физически 57 тыс. человек, эвакуировано из зон конфликтов более 1,5 млн. человек{279}, что позволило ей войти в десятку лучших подобных служб в мире. С 1992 г., когда на Государственный комитет по чрезвычайным ситуациям (ГКЧС) — впоследствии Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС) — была впервые возложена задача приема и размещения беженцев из Южной Осетии, специалисты МЧС работали в Приднестровье, Северной Осетии, Ингушетии, Абхазии, Таджикистане, Югославии и Чечне. Входе ликвидации последствий гуманитарного кризиса на Северном Кавказе на МЧС легли не просто вспомогательные, а основные гуманитарные функции.

Уже с сентября 1999 г. ведущую роль в организации жизнеобеспечения перемещенных лиц из Чечни и строительстве временных [210] лагерей для них играло МЧС Республики Ингушетии. Этот небольшой, но хорошо отлаженный механизм включал около 50 сотрудников и 3 поисково-спасательных отряда. Кроме того, подразделения МЧС активно работали в самой Чечне. Еще в августе 1999 г. в Чечню были направлены сотрудники Центра по проведению спасательных операций особого риска «Лидер», отвечавшего за обеспечение безопасности всей группировки сил и средств МЧС на Северном Кавказе{280}, а с февраля 2000 г. в Чечне работал Центральный аэромобильный спасательный отряд (Центроспас) МЧС России. Деятельность Центроспаса в Чечне не ограничивалась поисково-спасательными работами и скорее подпадала под определение комплексного чрезвычайного гуманитарного реагирования. Типы и приоритеты работ Центроспаса включали обеспечение питанием остро нуждающихся{281}, оказание медицинской помощи пострадавшим на месте и доставку в госпиталь больных и раненых, организацию «жизнеобеспечения» наиболее незащищенных категорий населения (стариков, женщин, детей), эвакуацию мирных жителей и содействие в их регистрации в ФМС и в восстановлении социального статуса, поиск граждан, организацию связи (прежде всего радиосвязи), обследование завалов, колодцев и других труднодоступных мест; организацию захоронений тел и т. д. Несмотря на то что в операции Центроспаса в общей сложности приняло участие 40 человек, всего за два месяца — с февраля по апрель 2000 г. — им удалось обнаружить 373 адреса с живыми людьми, доставить в госпитали 75 человек, 2152 раза оказать медицинскую помощь, обеспечивать питанием 235 человек вдень, эвакуировать 65 человек и т. д.{282} К началу лета 2000 г. в распоряжении Территориального управления МЧС России в Чеченской Республике находился сводный мобильный отряд (СМО Уральского регионального центра ГОЧС в составе 200 военнослужащих и 70 единиц техники), размещавшийся в Грозном, а также 8 погрузочных команд, 6 пиротехнических групп, 6 отрядов по подвозу грузов гуманитарной помощи и т. п. (всего 786 человек){283}. С июля 2000 г. в Чечне приступило к работе республиканское МЧС.

В целом с сентября 1999 г. по июнь 2000 г. деятельность МЧС на Северном Кавказе, помимо традиционных поисково-спасательных мероприятий, велась по следующим направлениям:

Строительство и обустройство временных лагерей для перемещенных лиц из Чечни. Работа в этом направлении началась буквально в первые дни кризиса. Уже в конце сентября 1999 г. МЧС Ингушетии смогло развернуть 4 палаточных лагеря: «Сунжа» (на 3 тыс. мест), «Чемульга», «Редант» и «Спутник» (по 306 мест в каждом). Всего к июню 2000 г. силами МЧС было развернуто 12 временных лагерей, [211] организовано размещение и обеспечение около 250 тыс. перемещенных лиц, а около 50 тыс. — возвращено в места прежнего проживания. Оперативность МЧС в деле строительства лагерей и их качество получили высокую оценку со стороны представителей ООН, признававших, что профессионализм сотрудников МЧС порой превосходит их собственный.

Организация питания для пострадавшего населения. Всего силами МЧС было развернуто 23 пункта питания как в самой Чечне, так и в Ингушетии; питанием были обеспечены более 240 тыс. человек.

Организация гуманитарной помощи и доставка гуманитарных грузов — от продовольствия и предметов первой необходимости до полевых кухонь, дизельных электростанций и отопительных печей — по линии Правительства и субъектов РФ, а также прием, таможенная очистка и доставка конечным получателям грузов международной гуманитарной помощи, производившаяся как самолетами, так и автомобильными отрядами МЧС{284} (именно автоколонны МЧС под прикрытием бронетехники министерства, выкрашенной в белый цвет, доставляли хлеб в Грозный из Северной Осетии){285}.

Медицинское обеспечение. Силами МЧС было развернуто 2 полевых госпиталя, восстановлено 23 медицинских учреждения. Медицинская помощь была оказана около 60 тыс. человек.

Организация водоснабжения. Силами МЧС было восстановлено 2 и обследовано 14 водозаборов, развернут 21 помывочный пункт, подготовлены и выданы сотни тысяч кубометров питьевой воды.

«Гуманитарное разминирование». На конец июня 2000 г. саперами МЧС было обследовано на наличие взрывоопасных предметов около 1,5 тыс. кв. км территории Чечни, включая более 1,6 тыс. жилых и административных зданий. При этом было обезврежено около 9 тыс. взрывоопасных предметов. Однако эффективность этих мероприятий оставалась ограниченной: при несомненном профессионализме саперных подразделений МЧС{286} спустя некоторое время после разминирования тех или иных районов они часто минировались вновь (наряду с саперами МЧС разминированием в Чечне активно занимались также специалисты Министерства обороны).

Работы по радиационной и химической защите.

Гуманитарный кризис на Северном Кавказе со всей очевидностью продемонстрировал, что именно МЧС играет роль ведущего российского гуманитарного агентства. Военизированная структура и удовлетворительный уровень финансирования МЧС обеспечивают эффективное выполнение задач оперативного реагирования на чрезвычайные ситуации, в том числе гуманитарного характера. Важным преимуществом подразделений МЧС в области чрезвычайного гуманитарного [212] реагирования (по сравнению как с гражданскими гуманитарными организациями, так и с военными формированиями) является их мобильность, гибкость, высокий уровень профессиональной подготовки в сочетании с военизированным характером. Так, в каждом районе Грозного мобильная группа Центроспаса МЧС (формируемая строго на добровольной основе) наряду с водителем, врачом и спасателями включала охрану; в случае мелких нападений (со стороны одного-двух человек) или стычек — для защиты от «хулиганских действий» — подразделения МЧС имели право применять оружие. Чтобы при необходимости не выделяться на фоне жителей города, Центроспас МЧС, например, сознательно не устанавливал форму одежды для своих сотрудников. Избранная МЧС в Чечне тактика — «максимальная незаметность для незаконных вооруженных формирований и максимальная открытость для федеральных служб» при «закрытости для СМИ»{287}, но тщательном разъяснении своей деятельности местному населению в зонах работ — оказалась успешной.

Помимо навыков оперативного реагирования, высокий уровень специализации и профессиональной подготовки сотрудников МЧС позволял им учитывать и необходимые гуманитарные требования. В частности, подразделения МЧС строго придерживались гуманитарного принципа неприятия ничьей стороны (в конфликте) в общении с местным населением, подчеркивая, что «спасательная служба — вне политики»; для улучшения взаимодействия с местным населением была разработана тактика «передачи знакомств». В полном соответствии с гуманитарными стандартами одним из основных условий при выборе МЧС мест для временных лагерей для перемещенных лиц в Ингушетии было их расположение в целях безопасности на некотором удалении от административной границы с Чечней{288}. В то же время эксперты МЧС высказывались против идеи строительства новых городков вдали от родных мест перемещенных лиц из Чечни{289}.

В целом МЧС показало себя несравнимо более подготовленным к реагированию на чрезвычайную гуманитарную ситуацию, чем гражданские службы, страдающие от хронического недофинансирования. Это прежде всего относится к Федеральной миграционной службе (ФМС){*32} — ведущей несиловой структуре, участвовавшей в гуманитарной операции на Северном Кавказе. Основной задачей [213] ФМС на Северном Кавказе являлась организация учета граждан России, оказавшихся в экстремальной ситуации, в том числе перемещенных лиц. Входе кризиса на чечено-ингушской границе в сентябре — октябре 1999 г. Федеральная миграционная служба очевидно не справилась с этой задачей: неспособность ФМС эффективно организовать регистрацию перемещенных лиц в немалой степени способствовала образованию затора на границе{290}. В то же время Федеральная миграционная служба приняла участие в оказании гуманитарной помощи перемещенным лицам из Чечни (используя в этих целях резервные запасы со складов в Нальчике и Гагарине), хотя, строго говоря, задачи оказания чрезвычайной гуманитарной помощи не являлись приоритетными для ФМС{291}.

Мероприятия по предотвращению гуманитарного кризиса на Северном Кавказе, предпринятые в 1999–2000 гг., лишний раз подтвердили, что в чрезвычайных условиях в России не существует реальной альтернативы МЧС — силовому ведомству, по сути выполняющему функции военизированного гуманитарного агентства. При этом, однако, следует учитывать, что МЧС идеально приспособлено лишь для оперативного, «чрезвычайного реагирования» и не может решить все задачи по преодолению последствий гуманитарного кризиса. В задачи МЧС не входит ведение гуманитарной деятельности в том или ином районе на длительной или постоянной основе (при том что гуманитарная ситуация, например, в Грозном, во многих других районах Чечни и за ее пределами — в местах массового скопления перемещенных лиц в лагерях на территории Ингушетии — продолжала оставаться неблагоприятной в течение длительного времени). Эти функции должны выполнять гражданские министерства, ведомства и службы, работа которых пока оставляет желать лучшего.

Нельзя сказать, чтобы на государственном уровне не предпринималось или не предлагалось мер по улучшению работы российского государственного «гражданского сектора» в чрезвычайных гуманитарных ситуациях. На комплексное решение проблемы беженцев и вынужденных переселенцев, как правило, обостряющейся в случае межнациональных конфликтов, и на своевременное предотвращение кризисных ситуаций нацелено слияние ФМС и Министерства по делам национальностей в рамках нового Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политике (Минфедерации), которое также занимается региональными проблемами. Весьма перспективна также идея создания на базе МЧС межведомственной группы, или координационного совета, по гуманитарным вопросам. По мнению главы Минфедерации Александра Блохина, такой координационный совет, функционирующий [214] под руководством МЧС и при участии представителей Минфедерации и других ведомств, мог бы контролировать распределение гуманитарной помощи, координировать действия международных гуманитарных организаций на территории РФ{292}. Представляется, что такой координационный совет мог бы стать прообразом межведомственного российского гуманитарного агентства.

Пока же в качестве основной российской гуманитарной службы именно МЧС остается основным партнером международных гуманитарных организаций на Северном Кавказе. В течение первого года кризиса МЧС было основным партнером по реализации программ УВКБ в регионе, а время от времени — обращалось к УВКБ с просьбой о предоставлении того или иного вида гуманитарной помощи (например, палаток, кроватей, матрасов и т. п.). Большинство гуманитарных конвоев УВКБ, предназначенных для населения Чечни, первоначально направлялось в Нальчик, где напрямую передавалось в ведение МЧС Ингушетии, которое наладило свою систему охраны и распределения гуманитарных грузов. Для контроля за распределением гуманитарной помощи УВКБ посылало наблюдателей с каждым конвоем. С февраля 2000 г. УВКБ стало направлять гуманитарные конвои (в основном продукты) непосредственно в Чечню, в том числе в Грозный, используя для этого транспортные средства МЧС. Конвои сопровождали местные сотрудники УВКБ, а МЧС взяло на себя распределение этой помощи{293}. С лета 2000 г. УВКБ взяло на себя организацию всей «гуманитарной цепочки» — от доставки до распределения помощи: гуманитарные конвои отправлялись из Нальчика в Чечню лишь под охраной ингушского РУБОП.

МЧС также являлось одним из партнеров по реализации программ ВОЗ, Фонд по народонаселению ООН (ФНООН) и ЮНИСЕФ в области здравоохранения и питания, а также программ ВПП. Продовольственные товары ВПП поставлялись во Владикавказ на склады МЧС, которое осуществляло таможенное оформление, хранение и транспортировку грузов в три пункта промежуточного хранения в Ингушетии, работающих под руководством Датского комитета по беженцам. МЧС также активно сотрудничало с ЮНИСЕФ и УВКБ в плане информирования населения об опасности противопехотных мин и неразорвавшихся снарядов. Наконец, структуры МЧС вели регулярный диалог на федеральном и региональном уровнях с российскими и международными НПО. Выполняя функцию «национального УКГВ», МЧС также проводило еженедельные координационные совещания для всего международного гуманитарного сектора на региональном уровне. [215]

Неудивительно, что в условиях эффективного выполнения задач чрезвычайного гуманитарного реагирования структурами МЧС острой необходимости в прямом вмешательстве вооруженных сил в гуманитарную сферу не было. Несколько более активное по сравнению с кампанией 1994–1996 гг. участие армии в решении гуманитарных проблем в ходе второй чеченской кампании, особенно на ее первом этапе, — например, снабжение населения занимаемых равнинных районов Чечни продуктами, медикаментами, горючим и т. п. — диктовалось в основном соображениями политического характера и лишь в отдельных случаях — технической необходимостью (как, например, использование военно-транспортной авиации для доставки гуманитарных грузов в Чечню). В условиях ведения боевых действий на территории одного из субъектов Российской Федерации военное командование операцией пыталось максимально учесть неудачный опыт первой чеченской кампании и по мере возможности избежать открытой враждебности со стороны гражданского населения. Отдельные гуманитарные мероприятия (например, раздача гуманитарной помощи местным жителям, особенно в городах) время от времени проводились и после завершения войсковой фазы операции в Чечне. В некоторых случаях прямое вмешательство военных в гуманитарную сферу носило, мягко говоря, неоднозначный характер: наглядным примером такого вмешательства стало введение в январе 2000 г. командованием Объединенной группировки федеральных сил по соображениям безопасности возрастных ограничений (с 10 до 60 лет) для мужчин, желающих пересечь чечено-ингушскую границу в обоих направлениях. Эти ограничения, явившиеся прямым нарушением гуманитарного права, были отменены уже через три дня после их введения.

В целом же по сравнению с общим объемом усилий по ликвидации гуманитарного кризиса вклад военных был минимален, и их вмешательство в гуманитарную сферу оставалось скорее исключением, чем правилом. Поддержка со стороны вооруженных сил в плане транспортно-технического обеспечения доставки и распределения гуманитарной помощи на Северном Кавказе не имела критического значения ни для МЧС, ни для международных гуманитарных организаций.

Таким образом, роль вооруженных сил в гуманитарной сфере в основном свелась к вспомогательным функциям по поддержанию общих условий безопасности в освобожденных районах, включая [216] участие в охране лагерей для перемещенных лиц и избирательных участков, а также в «гуманитарном разминировании». В этом смысле контраст с ситуацией в области военно-гражданского взаимодействия в ходе операций НАТО на Балканах очевиден, даже принимая во внимание «внутренний» характер российских операций на Северном Кавказе. Так, отсутствие острой необходимости в широкомасштабном привлечении вооруженных сил РФ к выполнению не свойственных им гуманитарных и других невоенных задач во многом объяснялось наличием в российской государственной системе достаточно мощных «промежуточных» компонентов — специальных формирований военизированного типа в области чрезвычайного реагирования (МЧС), а также обеспечения внутренней безопасности (внутренние войска и другие подразделения МВД РФ).

Активное использование «промежуточных» силовых структур в операциях невоенного типа снижает необходимость в прямом взаимодействии военного и гражданского секторов. Например, международные организации (ООН, МККК) и иностранные НПО, участвовавшие в ликвидации последствий гуманитарного кризиса на Северном Кавказе, на оперативном уровне взаимодействовали прежде всего со структурами МЧС, МВД и ФСБ, а не с вооруженными силами. В тех же областях, где военно-гражданское взаимодействие все же имело место, оно порой носило весьма проблематичный характер (особенно напряженными оставались взаимоотношения силовых структур и средств массовой информации).

Важная роль, которую в российских операциях невоенного типа играют «промежуточные» с точки зрения военно-гражданских отношений силовые структуры и формирования (МЧС, ВВ МВД), с одной стороны, позволяет избежать острых военно-гражданских противоречий на оперативном уровне, а с другой стороны, оборачивается излишне военизированным характером, например, гуманитарной деятельности. При этом явное отличие «российской модели» как от системы военно-гражданского взаимодействия в рамках НАТО, так и от формирующейся модели гражданско-военного сотрудничества в рамках ООН состоит в крайней неразвитости местного гражданского сектора, особенно его негосударственного, неправительственного компонента. Гражданский сектор в российских операциях невоенного типа представлен в основном федеральными (правительственными) и региональными структурами государственной власти, в то время как местные неправительственные организации, как правило, работают в качестве подрядчиков или субподрядчиков международных гуманитарных организаций и иностранных НПО. [217]

Этот серьезный структурный недостаток «российской модели» отражает общую неразвитость неправительственного сектора и других элементов гражданского общества в России. В то же время главное структурное преимущество этой модели состоит в том, что в России уже существуют основные «промежуточные» компоненты, к созданию которых только стремятся ведущие страны мира и международные организации. Так, ряд стран НАТО вплотную изучает возможность более активного привлечения военизированных полицейских формирований к обеспечению условий безопасности на этапе после прекращения военных действий и до восстановления функционирующих органов власти в зоне конфликта. Разрабатываемая в ООН система чрезвычайного гуманитарного реагирования, частью которой является концепция гражданско-военного сотрудничества на оперативном уровне, фактически идет по пути создания своеобразного «глобального МЧС», в деятельности которого Россия намерена играть одну из ведущих ролей. В целом наличие в России достаточно мощных структурных компонентов (сил) для решения «промежуточных» военно-гражданских задач в операциях невоенного типа дает ей ряд уникальных преимуществ в области чрезвычайного гуманитарного реагирования, которые необходимо всячески поддерживать и развивать. В этом смысле Россия не только нуждается в зарубежном опыте, но и сама вполне может служить источником опыта для других стран и международных организаций.