Заключение

В ходе операций невоенного типа в зонах современных локально-региональных конфликтов вооруженные силы тесно взаимодействуют с огромным числом международных и национальных, государственных и неправительственных гражданских структур, организаций и групп. Критическое значение в операциях невоенного типа приобретают также взаимоотношения вооруженных сил с местным населением. Взаимодействие вооруженных сил с гражданским сектором является не только ключевым элементом для изучения, моделирования и даже определения современных операций невоенного типа, но и основным критерием эффективности таких операций. Именно от уровня военно-гражданского взаимодействия в операциях невоенного типа в первую очередь зависит то, насколько успешным будет противостояние угрозам, создаваемым современными локально-региональными конфликтами.

Если на протяжении послевоенного периода для таких операций (в частности, для «традиционных» миротворческих операций под эгидой ООН) было характерно более или менее четкое разделение функций между военным и гражданским персоналом, то в последнее десятилетие XX в. вооруженные силы стали все чаще использоваться в сфере, ранее считавшейся уделом гражданских организаций, и выполнять гуманитарные, полицейско-административные, технические и другие невоенные задачи. Милитаризация миротворческих, гуманитарных и других операций невоенного типа наиболее отчетливо проявилась в ходе операций НАТО на Балканах — в Боснии, Албании, Македонии и Косово.

Рост значения и роли силового компонента в операциях невоенного типа 90-х гг. во многом носил объективный характер. Со смещением вектора международной напряженности с глобального на локально-региональный уровень появилась необходимость, а главное, возможность более активного международного вмешательства в зонах локально-региональных конфликтов, гуманитарных кризисов и других чрезвычайных ситуаций. При сохраняющемся высоком уровне локально-региональной напряженности [221] возросла потребность в обеспечении безопасности гражданского персонала в операциях невоенного типа. Кроме того, гражданские организации оказались не в состоянии справиться с резко увеличившимся объемом гуманитарных и других задач в конфликтных зонах. Наконец, сложилась ситуация, при которой правительства ведущих стран мира, прежде всего по внутриполитическим соображениям, были вынуждены оперативно реагировать на возросшее число гуманитарных кризисов и конфликтов. Для решения всех этих задач логично было использовать значительный потенциал вооруженных сил, высвободившийся с окончанием «холодной войны».

На протяжении 90-х гг. военно-гражданские разногласия по проблемам участия вооруженных сил в операциях невоенного типа сохраняли довольно острый характер. Есть все основания предположить, что и в дальнейшем каждая новая миссия (как в случае с операциями НАТО в Боснии и в Косово) потребует отдельного обсуждения — на национальном и многонациональном уровнях — и специального политического решения, важную роль в принятии которого будет играть позиция руководства вооруженных сил. В то же время множество «узкобюрократических» интересов, диктующих максимально сдержанное отношение военного сообщества ко все более активному использованию вооруженных сил в операциях невоенного типа, будет балансироваться его стремлением оправдать сохраняющийся уровень военных расходов, в том числе за счет участия в широко разрекламированных миротворческих и гуманитарных миссиях.

Нет сомнения в том, что силовые задачи в операциях невоенного типа должны выполняться силовыми структурами. Однако, как показывает практика, из всех силовых структур вооруженные силы, особенно силы общего назначения, пожалуй, в наименьшей степени подготовлены к выполнению тех силовых задач, которые больше всего характерны для операций невоенного типа (противостояние массовым беспорядкам и демонстрациям, создание условий безопасности для сотрудников гражданских организаций и местного населения, особенно беженцев и внутренне перемещенных лиц, охрана конвоев с гуманитарной помощью, поддержание общественного порядка и т. п.). Опыт НАТО в Боснии и Косово свидетельствует о том, что вооруженные силы в операциях невоенного типа более или менее эффективны лишь как фактор общего сдерживания противоборствующих сторон и поддержания военно-политического статус-кво (так, силы НАТО в Косово оказались не способными создать условия безопасности для населения края — на практике их функция свелась к военному сдерживанию Сербии). Основной объем [222] силовых задач в операциях НАТО по поддержанию мира в Боснии и Косово и поддержке гуманитарных усилий в Албании и Македонии носил ярко выраженный полицейско-административный характер. В условиях сохраняющейся напряженности, столкновений и массового вооружения населения в конфликтной зоне эффективное выполнение этих задач требует органичного сочетания полицейских и военных навыков. Этим требованиям в наибольшей степени соответствуют не вооруженные силы, а, скорее, военизированные полицейские формирования (типа французской жандармерии или итальянских карабиньери). Однако большинство западных стран во главе с США либо вообще не располагают такими формированиями, либо испытывают в них острый недостаток, поэтому, несмотря на все издержки, вынуждены опираться в операциях невоенного типа в основном на вооруженные силы.

Помимо силовых функций, в ходе современных операций невоенного типа вооруженные силы все чаще берут на себя задачи по доставке и распределению гуманитарной помощи, проведению восстановительных работ и другие функции, свойственные, скорее, гражданским организациям и службам. Эта практика нередко приводит к обострению военно-гражданских противоречий и ставит вопрос о сравнительных преимуществах использования военных и гражданских ресурсов в операциях невоенного типа. Так, по сравнению с вооруженными силами гражданский сектор, в силу многолетнего опыта и профессиональной подготовки, обладает бесспорными преимуществами практически во всех сферах гуманитарной деятельности: в сборе, организации поставок и распределении гуманитарной помощи, предоставлении медицинской помощи, налаживании взаимодействия с местным населением, организации и содержании лагерей для беженцев и внутренне перемещенных лиц, проведении восстановительных работ с учетом более долгосрочных задач социально-экономического развития того или иного региона, ставшего ареной кризиса или конфликта. В свою очередь вооруженные силы, прежде всего ведущих стран мира, также располагают уникальным набором средств, ресурсов и навыков, которые могут оказаться полезными и при осуществлении несиловых задач в операциях невоенного типа, особенно в зоне продолжающегося противостояния (саперные работы, дальняя транспортная авиация и флот, доступ к разведывательной информации, новейшие технологии в области связи и коммуникаций, способность противостоять радиационным и другим угрозам, связанным с «асимметричным» применением ядерного, биологического или химического оружия и т. д.). Использование военно-инженерных (строительных) и [223] военно-транспортных ресурсов существенно облегчает задачу восстановления хозяйственно-экономической инфраструктуры в конфликтной зоне. Кроме того, на пике кризиса, в условиях чрезвычайной ситуации военные ресурсы оказываются наиболее быстро мобилизуемыми, а иногда — и единственно доступными. Необходимость в подключении вооруженных сил к выполнению невоенных задач также возникает в случаях широкомасштабных чрезвычайных ситуаций — например, когда гуманитарный кризис грозит перерасти в гуманитарную катастрофу.

В то же время широкомасштабное привлечение вооруженных сил к выполнению не свойственных им гуманитарных и иных невоенных функций может отрицательно сказаться на выполнении ими силовых задач, например на создании условий безопасности в конфликтной зоне. Еще более проблематично возможное нарушение основополагающих гуманитарных принципов (нейтралитета, беспристрастности, пропорционального и равноправного распределения помощи и т. д.) и излишней политизации гуманитарной деятельности за счет привлечения к ней военных формирований, как это произошло в ходе гуманитарных операций НАТО по решению проблемы косовских беженцев в Албании и Македонии. По мере того как ситуация в конфликтной зоне нормализуется, становится менее «чрезвычайной», сравнительные преимущества военных ресурсов, как правило, уменьшаются, а гражданских — растут. Все это позволяет нам сделать вывод о том, что участие вооруженных сил в выполнении задач невоенного типа может быть эффективным только тогда, когда оно продиктовано острой необходимостью — например, на начальном, чрезвычайном этапе гуманитарного кризиса или катастрофы или в отдельных областях, где военные обладают ярко выраженными сравнительными преимуществами — в основном, в области технической и транспортной поддержки.

В целом при всех различиях в национальных подходах к строительству военно-гражданских отношений в ходе многонациональных операций под эгидой Североатлантического альянса удалось сформировать, отработать и доктринально оформить более или менее цельную систему военно-гражданского взаимодействия в операциях невоенного типа. Хотя структуры военно-гражданского взаимодействия НАТО на местах — штабные и функциональные подразделения и прежде всего центры военно-гражданского сотрудничества — продолжают играть сугубо вспомогательную роль и испытывать недостаток подготовленного персонала, а их удельный вес и статус в рамках сил НАТО невысок, пока именно Североатлантический альянс располагает наиболее развитой моделью такого взаимодействия. [224]

Участие в операциях НАТО по поддержанию и установлению мира и оказанию гуманитарной помощи оказало большое влияние и на развитие или формирование специальных структур военно-гражданского взаимодействия в вооруженных сил ах как государств — членов НАТО (США, Великобритании, Франции, ФРГ и т. д.), так и ряда других стран.

Несмотря на то что модель военно-гражданского взаимодействия в операциях невоенного типа, разработанная в рамках НАТО, носит наиболее развитый характер и вобрала в себя опыт широкомасштабного вмешательства альянса в локально-региональных кризисах и конфликтах конца XX в. — начала XXI в., она вряд ли может претендовать на универсальность. Эта модель разработана в рамках военно-политического блока стран Запада, основана исключительно на западном, прежде всего американском, опыте, носит ярко выраженный военизированный характер ив конечном счете подчинена «более важным» целям и задачам сил НАТО в зоне конфликта — зачастую в ущерб интересам и возможностям гражданского сектора в операциях невоенного типа, не говоря уже о местном населении. Применение этой модели ограничено так называемым Евроатлантическим регионом и его периферией, объявленными НАТО зоной своей ответственности, и только теми кризисами и конфликтами, которые в силу тех или иных причин представляют повышенный политический интерес для ведущих стран Запада.

В глобальном масштабе более универсальный характер носит модель гражданско-военного взаимодействия в гуманитарных, миротворческих и других операциях невоенного типа, разрабатываемая в рамках ООН. Потребность в разработке такой модели тем более насущна, что сотрудничество с НАТО на Балканах особенно ярко высветило для ООН те противоречия и проблемы, которые, возможно, станут ключевыми для международного вмешательства в зонах локально-региональных конфликтов, кризисов и других чрезвычайных ситуаций в XXI в. Так, гуманитарные операции 1999 г. по оказанию помощи косовским беженцам на фоне агрессии Североатлантического альянса против Югославии поставили УВКБ ООН в положение, когда эта структура впервые в своей истории вынуждена была напрямую сотрудничать с НАТО как с одной из воюющих сторон в отсутствие соответствующей резолюции Совета Безопасности ООН, то есть мандата от своей головной организации.

Если в НАТО военно-гражданское взаимодействие в операциях невоенного типа строилось как вспомогательная функция, подчиненная военным задачам альянса, то за основу модели гражданско-военного сотрудничества ООН взята система координации гуманитарной [225] деятельности и практика международного использования национальных ресурсов вооруженных сил и сил гражданской обороны в целях ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. При этом используется опыт не только структур ООН, но и других международных организаций, и не только западных, но и многих других стран мира (включая Россию), что придает модели гражданско-военного сотрудничества в операциях ООН более сбалансированный и универсальный характер. Эта модель, впервые опробованная на практике в ходе операции ООН в Восточном Тиморе (с 1999 г.), предназначена для операций ООН в зонах локально-региональных конфликтов и чрезвычайных ситуаций во всех регионах мира, в том числе наиболее отдаленных и не представляющих повышенного политико-стратегического интереса для стран Запада (исключение составляет участие ООН в совместных с НАТО операциях невоенного типа на периферии «западного мира» — прежде всего на Балканах, где в силу военно-политического доминирования Североатлантического альянса структуры ООН играют второстепенную роль, а система военно-гражданского взаимодействия строится по натовскому образцу).

На фоне западного и мирового опыта особенно очевидна специфика военно-гражданского взаимодействия в российских операциях невоенного типа, большинство которых проводятся в зонах локально-региональных конфликтов в сопредельных странах или непосредственно на территории Российской Федерации. Важное структурное преимущество «российской модели» состоит в том, что в отличие от западных стран, испытывающих острый недостаток в специальных формированиях, которые могли бы эффективно решать «промежуточные» военно-полицейские задачи в операциях невоенного типа, Россия в избытке обладает такими подразделениями (речь идет прежде всего о внутренних войсках и спецподразделениях МВД РФ). Точно так же у России, обладающей одной из лучших в мире военизированной службой реагирования на чрезвычайные ситуации (МЧС), нет необходимости прибегать к расширенному использованию вооруженных сил для выполнения гуманитарных, технических, спасательно-эвакуационных и других невоенных задач, даже в условиях конфликта. Таким образом, Россия уже располагает мощными «промежуточными» структурными компонентами для выполнения полицейско-силовых задач и чрезвычайного гуманитарного реагирования, недостаток в которых остро ощущают многие западные страны.

В то же время, помимо ряда важных структурных преимуществ, специфика общественно-государственного устройства России [226] (медленное реформирование и модернизация вооруженных сил и других силовых структур, неэффективность государственной бюрократии, слабое развитие гражданского общества) оборачивается чрезмерно военизированным характером российского участия в операциях невоенного типа, слабой координацией действий между различными силовыми подразделениями, недостаточным использованием гражданского потенциала, неразвитостью неправительственного сектора, который пока представлен в основном международными организациями. Все это происходит на фоне явно недостаточного финансирования не только гражданских, но и силовых аспектов операций невоенного типа. Эти проблемы носят хронический характер, связаны с глубинными особенностями российского общества и государства и не могут быть решены лишь на оперативном уровне. Активное внедрение международного — даже самого передового — опыта может несколько улучшить ситуацию в этой области, но не способно ее радикально изменить. Поэтому в российских условиях, особенно учитывая ограниченность финансово-экономических ресурсов, логичнее развивать уже имеющиеся структурные преимущества и модернизировать уже существующие формирования (силы), чем механически заимствовать даже наиболее передовой — прежде всего западный — опыт военно-гражданского взаимодействия в операциях невоенного типа.

Москва, 30 марта 2001 г.