Разработка национальной стратегии
I
Действенная национальная стратегия имеет первостепенное значение для любого государства, и не следует полагать, что, если эта стратегия выражает интересы одного государства, она враждебна союзной стратегии. Общность интересов, предполагаемая союзной стратегией, требует создания эффективных национальных стратегий, причем ответственность и обязательства того или иного государства, связанные с мировой политикой, определяют или должны определять не только силу национальной стратегии, но и ее масштабы.
Обязательства Соединенного Королевства велики, и это тем более увеличивает его потребность в эффективной национальной стратегии. Соединенные Штаты Америки — сильнейшая держава мира, но даже их национальная стратегия далеко еще не избавилась от противоречий и споров между руководителями видов вооруженных сил. Однако данная книга не ставит себе целью заниматься американской стратегией.
При рассмотрении вопросов обороны Соединенного Королевства с политической точки зрения вряд ли возможно всесторонне осветить проблемы, стоящие перед другими союзными державами, однако все они, как правило, имеют что-то общее, и поэтому даже простое сопоставление может оказаться поучительным. Нельзя недооценивать влияния политической машины на разработку эффективной национальной стратегии. Пути, которые ведут к созданию национальной стратегии, в области военной истории и в области военной деятельности [188] объясняют многое такое, что в противном случае осталось бы необъяснимым, и могут даже внести ясность в проблемы, связанные с политическими и военными обязательствами.
Пожалуй, не совсем удобно называть «машиной» те органы и тех людей, которые разрабатывают национальную стратегию, да и для них такое определение едва ли покажется лестным. Однако национальная стратегия развивается только через посредство именно этого сложного механизма, который соединяет в себе интеллект, планы, деятельность органов и отдельных лиц и обязан защищать интересы этой стратегии. Именно этот механизм либо ослабляет стратегию, либо делает ее способной к выполнению стоящих перед ней задач. Именно здесь должны зарождаться благоприятные перемены, позволяющие все громоздкое и устаревшее отбросить, а все хорошее принять, сделав этот механизм еще более совершенным.
В мирное время в Англии все важнейшие военные вопросы решает комитет обороны кабинета министров (Defence Committee of the Cabinet) под председательством премьер-министра, а во время войны — военный кабинет (War Cabinet). Министры принимают участие в обсуждении тех или иных вопросов по приглашению премьер-министра — в зависимости от повестки дня. В обсуждении нередко участвуют такие ведущие министры, как министр иностранных дел и министр финансов, а начальники штабов, как правило, присутствуют всегда. Существующая сейчас организационная структура комитета обороны, разработанная в 1947 году, похожа на ту, которая успешно функционировала во время второй мировой войны. Важной ее особенностью в мирное время является то, что премьер-министр назначает постоянного министра обороны (Whole-time Minister of Defence), который, являясь заместителем председателя комитета обороны, осуществляет через свое министерство общее руководство обороной страны. Министр обороны несет ответственность перед парламентом за распределение национальных ресурсов между тремя видами вооруженных сил, а также за то, какие стратегические задачи они решают. Он является единственным представителем вооруженных сил в кабинете, хотя при обсуждении вопросов, связанных с обороной, [189] на заседания кабинета обычно приглашают министров видов вооруженных сил. Министр обороны может председательствовать на заседаниях комитета начальников штабов как по своему желанию, так и по просьбе начальников штабов, однако в последнее время постоянным председателем комитета стали назначать старшего по званию из начальников штабов. Во время войны должность постоянного министра обороны упраздняется, его министерство распускается, а верховное руководство обороной переходит в ведение соответствующих органов кабинета министров.
Комитет обороны занимается всеми вопросами, связанными с подготовкой к войне. В мирное время функции комитета распадаются на три большие группы: разрешение текущих проблем обороны, включая разработку планов дислокации вооруженных сил в соответствии с задачами, стоящими перед ними в мирное время, и согласование этих планов с планами политического руководства в других областях; руководство планированием мобилизационного развертывания вооруженных сил и их снабжения во время войны; осуществление контроля над военным планированием гражданских ведомств и согласование их решений с планами отдельных видов вооруженных сил и органами снабжения. В мирное время ответственность за координирование деятельности в этих областях несет министр обороны, а подчиненные ему комитеты консультируют комитет обороны по всем вопросам, которыми он занимается.
Разработка планов мобилизации ресурсов страны в военное время требует согласованной деятельности почти всех правительственных органов, как гражданских, так и военных. Эта задача осуществляется системой подкомитетов, которыми руководит комитет обороны. Подкомитеты состоят главным образом из официальных лиц — из представителей родов войск, видов вооруженных сил и различных гражданских ведомств, а если необходимо, в их состав вводятся также лица, не состоящие на государственной службе.
Министерство обороны представляет собой небольшое учреждение, укомплектованное гражданскими служащими и офицерами трех видов вооруженных сил, которые консультируют министра по всем интересующим его вопросам. Из этих лиц создается секретариат. Часто [190] они назначаются председателями многочисленных комитетов, с помощью которых министерство ведет свою работу. Сюда же входит аппарат трех начальников штабов и персонал нескольких объединенных военных органов, за которые теперь отвечает министр обороны. Важнейшими из таких органов являются штаб морских десантных операций (Combined Operations Headquarters), объединенное разведывательное бюро (Joint Intelligence Bureau), директорат научной разведки (Directorate of Scientific Intelligence), колледж имперской обороны (Imperial Defence College), объединенный штабной колледж (Joint Service Staff College). Главными советниками министра обороны являются: постоянный секретарь (Permanent Secretary), официально возглавляющий министерство обороны и председательствующий в объединенном комитете военного производства (Joint War Production Committee), председатель комитета начальников штабов (Chiefs of Staff Committee) и председатель комитета по руководству военной научно-исследовательской работой (Committee on Defence Research Policy).
Министр обороны несет особую ответственность за пропорциональное распределение всех наличных ресурсов между тремя вида-ми вооруженных сил в соответствии со стратегической политикой, определяемой комитетом обороны. Сюда относятся разработка общих задач в области исследовательской работы и развития военного производства, урегулирование общих административных вопросов в целях единообразного их решения всеми видами вооруженных сил, руководство объединенными органами, такими, как штаб морских десантных операций, колледж имперской обороны и т. п. В последние годы министерство обороны стало заниматься вопросами обороны в международном масштабе, и сейчас оно является центром, в котором изучаются и формулируются точки зрения правительства на военную сторону международных событий. Можно с уверенностью сказать, что значение этой важной функции министерства будет возрастать, и оно неизбежно окажется вынужденным принять на себя аналогичные функции министерств трех видов вооруженных сил.
Аппарат, с помощью которого министр выполняет свою работу, предназначен для того, чтобы обеспечивать [191] рациональное использование ресурсов, выделяемых на нужды обороны, живой силы, вооружения, боевой техники, различных сооружений и т. п. Существует процедура, согласно которой бюджеты отдельных видов вооруженных сил утверждаются на каждый очередной финансовый год в соответствии с программой, рассчитанной на три года вперед, чтобы дать тем или иным органам возможность заниматься обеспечением обороны как единой проблемой в свете экономического положения и стратегических потребностей страны. Сначала начальники штабов видов вооруженных сил докладывают комитету обороны свои соображения по поводу стратегических потребностей страны. Затем министерства вооруженных сил исчисляют эти потребности в денежных суммах, а министр обороны с помощью соответствующих министров и начальников штабов координирует исчисленные таким образом потребности и представляет комитету обороны согласованный проект расходов, связанных с обеспечением вооруженных сил всем необходимым. Со своей стороны объединенный комитет военного производства, состоящий из ответственных гражданских должностных лиц и офицеров, докладывает министру обороны, а через него — -комитету обороны свои соображения по поводу пропорционального распределения промышленных ресурсов, требующихся для производства вооружения и техники для вооруженных сил. Таким образом, министр обороны составляет для представления комитету обороны и кабинету министров подробные предложения по обеспечению обороны страны в виде общей сметы расходов.
Для решения административных вопросов, общих для всех трех видов вооруженных сил, имеется комитет министров вооруженных сил (Service Ministers Committee) под председательством министра обороны, в который входят военный министр, министр авиации и морской министр. При этом комитете имеются два консультативных комитета — комитет ответственных офицеров по личному составу и комитет по снабжению. По оперативным вопросам оба консультативных комитета связаны с комитетом начальников штабов. Комитету министров вооруженных сил подчинены и некоторые другие комитеты, координирующие деятельность ряда служб, например медицинской и общеобразовательной. [192]
По вопросам военной научно-исследовательской работы министра обороны и начальников штабов консультирует комитет по руководству военной научно-исследовательской работой, который состоит из ответственных лиц, занимающихся как научными, так и оперативными вопросами, связанными с работой в министерствах вооруженных сил (Service Departments) и министерстве снабжения (Ministry of Supply). Председателем этого комитета должен быть видный ученый, назначаемый на несколько лет.
Начальники, штабов трех видов вооруженных сил образуют комитет начальников штабов и являются советниками комитета обороны по вопросам стратегии, распределения военных ресурсов и сил, а также по всем другим военным вопросам. Кроме того, у каждого начальника штаба имеется еще две категории обязанностей: он возглавляет соответствующий вид вооруженных сил и одновременно является главным военным советником соответствующего министра. Положение усложняется тем, что все военные начальники, находящиеся в составе совета любого министерства, несут коллективную ответственность за деятельность соответствующего вида вооруженных сил, однако каждый из них несет личную ответственность перед своим министром за работу подчиненного ему в министерстве аппарата. При такой сложной организационной структуре слаженность в работе во многом зависит от личных качеств руководителей. Министры, в свою очередь, несут ответственность перед парламентом за деятельность своих министерств в соответствии с общим курсом, намеченным кабинетом министров и комитетом обороны, в рамках тех ресурсов, которые им выделил министр обороны.
Комитет начальников штабов обслуживается рядом комитетов, в частности, объединенным комитетом планирования (Joint Planning Staff), объединенным разведывательным комитетом (Joint Intelligence Staff), объединенным комитетом административного планирования (Joint Administration Staff) и комитетом по руководству военной научно-исследовательской работой (Defence Research Policy Staff). Эти комитеты состоят из офицеров, представляющих три вида вооруженных сил. Например, объединенный комитет по планированию состоит из начальников [193] управлений планирования (Directors of Plans) Адмиралтейства, военного министерства и министерства авиации, а начальники разведывательных управлений (Directors of Intelligence) вместе с представителями других разведывательных органов образуют объединенный разведывательный комитет. Заместители начальников штабов Адмиралтейства, военного министерства и министерства авиации входят -в состав комитета противовоздушной обороны (Air Defence Committee). Основной принцип существующей английской организации заключается в том, что входить в комитет начальников штабов, а также в его комитеты и совместно определять политику должны именно те офицеры, которые отвечают за проведение ее в трех видах вооруженных сил.
II
Гражданские государственные органы, действующие на коллегиальной основе, в большинстве случаев играют главную роль в решении различных вопросов. Хотя влияние военных кругов на первый взгляд может показаться преобладающим, на самом деле оно является поверхностным и второстепенным.
Интеллектуальный уровень англичан, шотландцев, валлийцев и ирландцев высок. Однако характер государственной службы Англии в большей степени определяется врожденными чертами англичан, чем шотландцев, валлийцев или ирландцев. Служащим-англичанам свойственны такие качества, как учтивость, скромность, отсутствие чванливости, добросовестность, надежность, честность. Эти качества не зафиксированы в каких-либо официальных документах. Они — продукт гения англичан, который развивается на основе уверенности в собственном превосходстве, культивировавшейся многие годы. Не случайно, что эта уверенность прививается в английских школах и что именно ее символизирует скромный дом премьер-министра на улице Даунинг-стрит, 10{31}. Важно отметить еще одну особенность английского государственного служащего: при подходе к внешнеполитическим вопросам его трезвая логика иногда берет верх над пылкостью и горячностью, свойственным [194] иностранцам; это объясняется некоторыми характерными чертами английского государственного служащего, силой привычек и традиций, а также большим опытом. Иногда, конечно, у английской правительственной машины наблюдается тенденция отставать от Америки и других государств, идти не в ногу с ними. В некоторых случаях это бывает вполне оправданным, в других же — не приносит никакой пользы и вызывает лишь сильное раздражение.
III
Адмиралтейство, военное министерство и министерство авиации выполняют свои функции по-разному, что в какой-то степени объясняется специфическими особенностями трех видов вооруженных сил. Аппарат каждого из указанных министерств включает и офицеров и гражданских служащих. Офицеры во главе с начальником штаба занимаются чисто военными вопросами, а гражданские служащие, которыми руководит постоянный заместитель министра, отвечают за то, чтобы министерство эффективно функционировало как государственный орган. В частности, постоянный заместитель министра несет ответственность перед парламентом за правильное расходование всех денежных средств, отпускаемых министерству и соответствующему виду вооруженных сил. Все три министерства вооруженных сил выполняют свои функции по-разному главным образом ввиду существующих отношений между офицерским составом и гражданскими служащими внутри этих министерств; гражданские служащие обладают большей властью в том смысле, что решают все финансовые вопросы и вопросы, связанные со штатным расписанием. С точки зрения этих отношений организация министерств различна. Это видно из схем организации, однако мало кто знает, как действует военная машина Уайтхолла в целом и чем отличается работа одного министерства от другого, так как все они представляют собой громадные организации, выполняющие чрезвычайно сложные функции. В самом деле, те отношения внутри министерств, которые оказывают наибольшее влияние на их организацию, определяются такими неуловимыми и почти несоизмеримыми факторами, как [195] историческое прошлое, пути развития министерства, сила традиций и обычаев, престиж, а также индивидуальные особенности самих офицеров.
Историческое прошлое и сила традиций наибольшее влияние оказывают на Адмиралтейство. Его организация почти не менялась с тех времен, когда с ним слили морское министерство (Navy Board), которое раньше существовало отдельно. В результате даже сейчас адмиралы нередко оказывают на ОБОИХ гражданских служащих и казначейство большее влияние, чем соответствующие им по положению генералы в военном министерстве или маршалы в министерстве авиации. Объясняется это также тем, что большинство гражданских служащих, занимающих сейчас ответственные посты, со школьной скамьи привыкли уважать традиции, славное прошлое и мощь военно-морского флота Англии. Эта черта сохранилась у них до сих пор. Кроме того, члены парламента, как и весь наш народ, хорошо понимают, что на протяжении многих столетий военно-морской флот являлся главной силой, обеспечивавшей развитие стран Британского Содружества наций и процветание их торговли. Из всех видов вооруженных сил только военно-морской флот даже в мирное время оправдывал средства, затрачиваемые на его содержание. Указанные факторы настолько сильны, что даже сейчас, пусть подсознательно, сказываются на отношении гражданских служащих Адмиралтейства к адмиралам. В действительности во многих отношениях хозяевами в Адмиралтействе являются адмиралы, гражданские же служащие — их слуги, но и те и другие работают в обстановке большого взаимного доверия. В целом принцип работы Адмиралтейства состоит в том, что офицеры флота ставят определенные задачи, а гражданские служащие, которым дается большая свобода действий, выполняют всю черновую работу, связанную с их решением, и разрабатывают соответствующие документы. Такие взаимоотношения между офицерами и гражданскими служащими имеют отрицательную сторону, а именно: многочисленные второстепенные вопросы вносятся для обсуждения прямо в совет Адмиралтейства.
Существующая организация военного министерства была принята на основании рекомендаций, выдвинутых [196] в докладе, представленном комитетом Эшера, который был создан после англо-бурской войны в целях выявления и устранения крупных недостатков в организации сухопутных войск. Сейчас военное министерство укомплектовано высококвалифицированными офицерами, должности которых не дублируются в соответствующих инстанциях гражданскими служащими, как это делается в двух других министерствах вооруженных сил. Эти офицеры одни ведают всем комплексом вопросов, решаемых военным министерством во всех его инстанциях. Таким образом, в военном министерстве контроль со стороны правительственных чиновников осуществляется в основном армейским советом.
У министерства авиации также славное прошлое, хотя оно является молодым по сравнению с двумя другими министерствами. Когда наши государственные деятели и гражданские служащие учились в школе, там не преподавалась история авиации, и это привело к серьезным последствиям. Нельзя также забывать, что министерство авиации было создано вопреки самым серьезным возражениям со стороны Адмиралтейства и военного министерства, причем в такое время, когда ощущался острый недостаток в хорошо подготовленных штабных офицерах ВВС. В период создания министерства авиации некоторые наиболее дальновидные деятели казначейства понимали, что проблемы, стоящие перед новым министерством, еще не определились, но они могут иметь громадное значение для нашего военного могущества и для самой страны. Каковы бы ни были истинные причины, которыми руководствовалось казначейство, организация, принятая в 1918 году при создании министерства, позволяла гражданским служащим оказывать огромную помощь офицерам ВВС, но вместе с тем давала им и большую власть в области, руководства. В соответствии с принятой организацией в различных инстанциях руководство осуществляется совместно военным и гражданским персоналом. Министерский аппарат заполнен гражданскими служащими, находящимися в двойном подчинении. По гражданской линии они подчинены постоянному заместителю министра, но одновременно находятся в непосредственном подчинении тех военных начальников, к которым они назначены помощниками в различных инстанциях. Такая система может показаться [197] нелепой, так как в некоторых случаях наряду с офицерами ту же работу выполняют гражданские служащие. Однако она имеет свои преимущества — позволяет наладить работу министерского аппарата так, чтобы он мог самостоятельно решать многочисленные мелкие вопросы, не обращаясь в воздушный совет.
Министерство обороны было создано после второй мировой войны для координации деятельности министерств вооруженных сил, с одной стороны, и министерства снабжения, министерства внутренних дел и остальных невоенных министерств — с другой. Его функции были преднамеренно ограничены первым этапом координирования, в то время как реальная власть в значительной мере сохранялась тремя министерствами вооруженных сил. Организация министерства — скорее координирующего, чем исполнительного органа — очень сложна, и все тонкости ее трудно описать в нескольких словах. При существующем положении правильнее было бы называть его не министерством обороны, а канцелярией министра обороны.
Хотя министр обороны является заместителем председателя комитета обороны и в любое время может созвать совещание комитета начальников штабов под своим председательством, его подлинное место как командной инстанции при решении оперативных вопросов точно определить нельзя. Трудность заключается в том, что комитет начальников штабов как орган, состоящий из профессиональных военных советников правительства, подчинен непосредственно комитету обороны. Положение о министерстве гласит: «Важно, чтобы начальники штабов как профессиональные военные советники правительства имели право лично докладывать свои соображения по всем специальным вопросам стратегии и планирования непосредственно кабинету министров и комитету обороны — Поэтому они не обязательно должны представлять свои соображения в комитет обороны или кабинет министров только через министра обороны». Пожалуй, некоторые лица будут даже утверждать, что комитет начальников штабов не является органом министерства обороны, хотя в положении сказано, что «как коллегиальный орган комитет начальников штабов в своей работе должен опираться на организацию, действующую в рамках нового министерства, проводя заседания [198] под председательством нового министра, когда министр или начальники штабов сами этого пожелают». На деле министр обороны, уклоняясь от решения этой проблемы, редко присутствует на заседаниях комитета начальников штабов, и таким образом все военные вопросы находятся сейчас в ведении Адмиралтейства, военного министерства и министерства авиации, начальники штабов которых образуют комитет начальников штабов во главе с постоянным председателем.
Из всего сказанного ясно, что по сравнению с остальными министерствами вооруженных сил в министерстве обороны отношения между военными представителями и гражданскими лицами самые сложные и запутанные. И объяснить это очень трудно, так как функции работников министерства являются в основном консультативными, а не административными. Вероятно, именно поэтому гражданский и военный аппараты сплочены в министерстве обороны теснее, чем в других военных министерствах.
За время своего существования Адмиралтейство, военное министерство и министерство авиации создали много различных комитетов и рабочих групп для изучения вопросов организации своих министерств и представления соответствующих рекомендаций. Неизбежно каждое министерство приходило к выводу, что его организация является лучшей. Сейчас нам нужен объединенный комитет, который на коллегиальной основе объективно рассмотрел бы организацию всех трех министерств, отметив лучшие и худшие стороны каждого из них. Может быть, на первых порах целесообразно предоставить министерству обороны дополнительные полномочия в целях постепенного совершенствования организационной структуры наших военных ведомств. Кроме того, было бы полезно чаще практиковать обмен гражданскими служащими между министерствами вооруженных сил.
IV
Как уже говорилось выше, важным органом комитета начальников штабов является объединенный комитет планирования. Он также организован в типично английском стиле — его представители входят в состав соответствующих министерств, хотя в оперативном отношении они [199] подчинены комитету начальников штабов. На решении вопросов, имеющих значение для всех ведомств, такая структура сказывается отрицательно. Объединенный комитет планирования имеет своих представителей во всех заморских командованиях, в Вашингтоне и в старых доминионах. Он поддерживает тесную связь с министерством иностранных дел и со всеми другими заинтересованными министерствами Соединенного Королевства. Четкость. — основа деятельности Уайтхолла, и это видно на примере организации работы в данном объединенном комитете по координированию различных точек зрения всех должностных лиц по любому конкретному вопросу. При рассмотрении проблемы, общей для всех ведомств, от кого бы она ни исходила — от министерства или от какого-нибудь другого органа или же от самого комитета начальников штабов, объединенный комитет планирования со знанием дела быстро готовит документы на основе всех точек зрения по данному вопросу. Слабость объединенного комитета планирования заключается в том, что, координируя точки зрения различных военных ведомств, этот орган редко подходит к ним с позиций, которые были бы общими для всех ведомств. Вместо того чтобы находить наиболее правильное решение в интересах всех видов вооруженных сил в целом, ему приходится добиваться соглашения между ними.
Мы уже видели, что, кроме объединенного комитета планирования, комитет начальников штабов обслуживают объединенный разведывательный комитет, комитет по руководству военной научно-исследовательской работой и ряд других комитетов и подкомитетов. В рамках организации, на которую опирается комитет начальников штабов, все эти органы связываются воедино с помощью секретариата министерства обороны. Он имеет два отдела: гражданский отдел, который занимается регулированием и координацией невоенных проблем, таких, как снабжение и финансирование вооруженных сил, и отдел старшего штабного офицера (Chief Staff Officer's Division). В составе этих двух отделов и параллельно с ними работают отделения, обслуживающие объединенный комитет планирования, объединенный разведывательный комитет, объединенное разведывательное бюро, комитет по руководству военной научно-исследовательской работой и множество других органов. [200]
Организация и методы работы различных отделов и отделений секретариата довольно гибки и могут приспосабливаться к любой обстановке. Неоценимым достоинством секретариата является то, что, обращаясь в различные военные и гражданские ведомства, он не обязан действовать по инструкции. Если секретариату требуется заключение или информация по какому-нибудь вопросу, он обращается непосредственно к тому лицу, которое в состоянии их дать. Совместно с объединенным комитетом планирования он может без особого труда быстро получить их от любых компетентных лиц, в какой бы части света они ни находились.
Для секретариата специально подбирается военный и гражданский персонал высшей квалификации. От других объединенных комитетов секретариат отличается тем, что находится исключительно в ведении министерства обороны, в то время как работники межведомственных объединенных комитетов, входящих в министерство обороны, находятся в двойном подчинении: во-первых, каждый из них подчинен руководству соответствующего вида вооруженных сил, а, во-вторых, как представитель коллегиального органа — министерству обороны. На практике это различие является наиболее важным, так как деятельность объединенных комитетов сковывается зависимостью входящего в их состав персонала от различных военных ведомств. Работа секретариата имеет свои специфические особенности и по своей технике отличается от обычной штабной ведомственной работы. Прежде всего секретариат готовит документы для совместных заседаний, которые он обслуживает в министерстве. Сюда входит разработка повесток дня, определяющих круг рассматриваемых вопросов и порядок их обсуждения, а также ведение протоколов по решениям, принимаемым на заседаниях высшей инстанцией. Секретариат должен также координировать работу своих комитетов, подкомитетов или рабочих групп с деятельностью других органов министерства или верховного командования. Хотя юридически по своему статусу секретариат не наделен властью, на деле он является очень влиятельным органом благодаря своей осведомленности, эффективной организации, независимому положению и связям с лицами, имеющими власть. Секретариат может облегчить урегулирование в министерстве обороны таких вопросов, [201] решения по которым трудно добиться даже руководящему составу военных ведомств, действующему через официальные каналы.
Как уже говорилось выше, каждое министерство вооруженных сил заранее решает, какую позицию оно займет в отношении тех или иных вопросов, стоящих на повестке дня заседаний комитета начальников штабов, причем делается это на так называемых инструктивных совещаниях. Для начальников штабов эти инструктивные совещания, практикуемые в их министерствах, очень важны, так как именно здесь определяется точка зрения, которой каждый из них будет придерживаться на заседании комитета начальников штабов. Быстрота решения вопросов является важным фактором, поскольку многие вопросы приходится рассматривать в срочном порядке.
Естественно, что каждому виду вооруженных сил свойствен врожденный консерватизм, а в трудные дни острого финансового кризиса каждый из них спешит занять намеченную позицию и готов пожертвовать многим ради сохранения своих особенностей. Именно поэтому наши министерства так и не пришли к единой оценке немецкой угрозы перед второй мировой войной. Серьезным недостатком нашей военной системы является сейчас то, что решение военных проблем производится на трехсторонней основе, то есть объединенными комитетами. Для нашей страны, которая первой увидела необходимость отделить военную авиацию от двух других видов вооруженных сил, чтобы сохранить ее и дать ей возможность развиваться, будет настоящей трагедией, если она позже других поймет, что современная война и современная обстановка требуют единства взглядов, единства руководства и единства планирования в самом прямом и самом широком смысле этого слова.
V
Дальнейшее объединение нашей национальной стратегии в рамках министерства обороны позволит добиться значительной экономии и повысит эффективность наших трех видов вооруженных сил. Этого не наблюдалось даже во вторую мировую войну, так как она состояла в основном из ряда кампаний, являвшихся совместными во всех отношениях — в отношении разведки, планирования [202] и ведения операции, причем многие из них представляли собой лишь составную часть какой-либо кампании, проводимой объединенными союзными силами. В каждой из таких кампаний в различной степени участвовали и военно-морские, и сухопутные, и военно-воздушные силы, но все они рассматривали решаемые задачи со своей, пристрастной точки зрения.
Преимущества дальнейшего объединения ведомств особенно скажутся в мирное время, когда каждый вид вооруженных сил ведет борьбу за свою долю ограниченных ресурсов. Сейчас, когда флот, армия и авиация, конкурируя между собой, пытаются получить новые виды ядерного и управляемого оружия, это прежде всего относится к проблеме достижения правильной сбалансированности сил, необходимых для обеспечения обороны. Это особенно касается определения наилучшего соотношения между численностью бомбардировщиков, базирующихся на аэродромы и авианосцы; между количеством истребителей, управляемых снарядов и артиллерии, а также между количеством бомбардировщиков и баллистических ракет.
По мере развития техники замена любых устаревших видов вооружения современными неизбежно влечет за собой все возрастающие расходы. Наиболее актуальным сейчас стал следующий вопрос: от чего конкретно нужно отказываться, принимая на вооружение новую дорогостоящую технику, чтобы удерживать затраты страны на оборону в разумных пределах? Чем, например, нужно пожертвовать ради такого дорогого, но имеющего большую перспективу оружия, как атомное и водородное, ради сложных и дорогостоящих бомбардировщиков и истребителей будущего, ради многообещающих, очень дорогих, но еще не зарекомендовавших себя управляемых снарядов и баллистических ракет? Подобные вопросы требуют самого тщательного изучения. В прошлом узковедомственные воззрения очень часто приводили к самым неожиданным компромиссам. Сейчас необходимо установить экономическое и стратегическое равновесие между отдельными видами вооруженных сил и казначейством.
К несчастью, представители каждого вида вооруженных сил склонны полагать, что со своей стороны они делают все возможное для выработки национальной стратегии. По-видимому, они никак еще не могут приспособить свой образ мыслей к условиям сегодняшнего дня, [203] особенно в отношении современных видов оружия. Примером этого может служить несвоевременное укомплектование подразделений управляемых снарядов ВВС личным составом, в то же время истребительная авиация обеспечивалась личным составом в первую очередь. Такое же положение наблюдалось при распределении личного состава между подразделениями ствольной и реактивной авиации. Однако в вооруженных силах считают, что трудно отказаться от старой традиции, согласно которой на каждые три боевые машины в строю одна должна быть в резерве.
На такие вопросы трудно дать исчерпывающий ответ даже на уровне министерства. Однако при объективном изучении этих вопросов на более высоком уровне в них наверняка можно внести ясность. Например, при неоднократном обсуждении вопроса о сокращении накладных расходов морской авиацией и береговой авиацией ВВС не удалось достигнуть каких-либо существенных результатов из-за непреодолимых ведомственных барьеров. При подходе к этому делу с точки зрения подлинных интересов совместной стратегии, безусловно, можно было бы изъять ряд авианосцев и ликвидировать некоторые береговые базы, не снижая боеспособности объединенных сил.
Изучение состояния дислокации наших ВВС на заморских базах также не привело к радикальным переменам, а ведь характер дислокации определился много лет назад, когда самолеты были еще примитивными, а мобильность авиации — ограниченной и ненадежной. Предусматривается постоянная дислокация бомбардировочных, истребительных и морских эскадрилий по какому-то определенному принципу вместе со всем необходимым для боевой подготовки, управления, снабжения, устройства семей и создания условий для жизни в каждом заморском командовании. Многочисленные новые факторы, казалось бы, требуют радикальных перемен. Такими факторами являются: возросшие расходы на содержание ВВС и связанная с этим потребность в их сокращении; разнообразие стоящих перед страной задач по ведению тотальной, локальной и холодной войн; наличие новых требований стратегической мобильности; сильно возросшие возможности воздушного транспорта; возросшие требования квалифицированного личного состава для обслуживания сложной техники; все возрастающие трудности [204] в обеспечении семей жильем и ряд других проблем, связанных с личным составом. Для изучения этих вопросов пришлось бы -работать в масштабах министерства, но трудность заключается в том, что, каковы бы ни были результаты изучения, любые коренные изменения, затрагивающие традиции, обычаи и профессиональные интересы, равно как и любые новые принципы, многими кругами были бы восприняты с предубеждением и вызвали бы возражения.
Дислокацию заморских сухопутных войск также необходимо пересмотреть с точки зрения всех видов вооруженных сил. Принцип постоянного пребывания наших войск на заморских базах и в различных районах, с которыми связаны наши интересы, военные авторитеты, по-видимому, рассматривают как аксиому. Современные условия настоятельно диктуют необходимость более экономного использования этих войск. Правда, в критических обстоятельствах за морем войсками все чаще используется воздушный транспорт, однако обычно переброска войск, как правило, производится по морю, которая не только дороже обходится, чем переброска по воздуху, но и вообще является нелепой, так как сковывает значительные контингенты войск, находящихся в процессе переброски. Вопрос о дислокации наших войск за морем должен быть пересмотрен и в другом отношении. Изменение характера постоянной организационной структуры наших войск за морем могло бы дать нам определенные преимущества и привести к экономии. Например, при наличии современного воздушного транспорта не лучше ли было бы ввиду трудностей, связанных с финансированием и укомплектованием, сократить постоянные гарнизоны, скажем, в Гибралтаре, на Мальте и в Вест-Индии, а необходимые подвижные резервы вместе со средствами воздушного транспорта держать в Англии? При осуществлении подобного плана в ряде мест было бы целесообразно сократить гарнизоны, состоящие из регулярных частей, за счет увеличения призыва молодежи из местного населения на службу в регулярных или территориальных войсках.
Мы уже говорили о четырех основных требованиях, которым в первую очередь должна отвечать наша национальная стратегия, однако к рассматриваемой проблеме применить их довольно трудно. Например, какую часть [205] своих усилий страна должна направить на предотвращение тотальной войны и какую — для ведения локальных и холодных войн, которые нередко требуют наличия войск в определенных местах? Определить это может лишь беспристрастный авторитетный орган. Положение осложняется еще и тем, что с изменением международной обстановки и обстановки внутри страны меняется и характер национальной стратегии. Для учета всех этих факторов в процессе разработки и пересмотра эффективной национальной стратегии или при наличии ведомственных предрассудков необходим центральный орган, ведающий вопросами обороны. Важность подобного органа неоспорима ввиду тех больших прав и того большого влияния, которыми обладают отдельные виды вооруженных сил; кстати сказать, оборона метрополии в них должным образом не представлена.
Каким бы ни был этот орган, при его создании мы обязаны принимать во внимание существование самостоятельных видов вооруженных сил, министерств и учреждений с их традициями, обычаями, методами руководства и координирования деятельности.
VI
Министерство обороны ежегодно издает Белую книгу о состоянии обороны, однако при этом оно не принимает во внимание требования национальной стратегии. В этой книге показывается распределение ресурсов между тремя видами вооруженных сил и представлены три самостоятельные точки зрения на национальную стратегию. В пей в соответствии с реальными возможностями определена некая средняя потребность военных ведомств.
Каждый вид вооруженных сил имеет свой боевой устав, в котором изложены основные принципы его стратегии. Однако с появлением ядерного оружия эти уставы устарели, а переработка их оказалась связанной с большими трудностями. И в этом нет ничего удивительного, так как сейчас ни один вид вооруженных сил не может составлять своего устава в отрыве от других видов. Прежде чем составлять уставы для различных видов вооруженных сил, необходимо создать общий устав, который отражал бы стратегические принципы всего государства. Такой общий боевой устав имел бы громадное [206] значение — он объединил бы разрозненные стратегии видов вооруженных сил в единую национальную стратегию.
Политических деятелей обычно обвиняют в нерешительности. Мало кто задумывается над тем, что причины, порождающие эту нерешительность, могут крыться в недрах самой политической системы; между тем людям осведомленным ясно, что в Уайтхолле далеко не все в порядке, по крайней мере в области обороны правительственная машина работает явно со скрипом.
Каждое из трех военных министерств содержит большой аппарат, занимающийся вопросами политики и стратегии соответствующего вида вооруженных сил. Как уже говорилось выше, это, естественно, обусловливает узковедомственный подход к национальной стратегии. Сейчас остается нерешенной следующая проблема: каким образом министр обороны и председатель комитета начальников штабов могут получать объективные рекомендации по противоречивым вопросам, общим для всех ведомств, в условиях, когда военные ведомства все еще обременены предрассудками, а начальники штабов не избавились от личных интересов. Ни один из объединенных комитетов не может дать ни министру обороны, ни председателю комитета начальников штабов объективной рекомендации по тому или иному вопросу, поскольку каждое должностное лицо, входящее в их состав, прежде всего несет ответственность перед своим министерством, а интересы министерства обороны являются для него второстепенными. Например, министру обороны и председателю комитета начальников штабов могут представить лишь документ, в котором приведены в какой-то мере согласованные точки зрения трех военных ведомств; ничего другого они ни требовать, ни просить у объединенных комитетов не могут.
При существующих условиях нецелесообразно создавать в масштабе министерства обороны какие-либо громоздкие органы, аналогичные тем, которые имеются в подчиненных ему министерствах. Эту задачу следует решить с помощью секретариата министерства обороны. Вне зависимости от рекомендаций и документов, которые разрабатываются объединенным комитетом планирования, секретариат министерства обороны через свои органы в трех министерствах вооруженных сил может получать объективные рекомендации по тому или иному вопросу: [207] для председателя комитета, начальников штабов и министра обороны. Министр обороны должен требовать такие объективные рекомендации и пользоваться ими, пусть даже под угрозой конфликта с начальниками штабов.
Лишь от министерства снабжения секретариат не может быстро получить необходимой объективной рекомендации. Важно как можно скорее исправить это положение, так как нельзя допускать, чтобы в таком учреждении не было представителей секретариата министерства обороны. Это особенно необходимо потому, что сейчас существует большой разрыв между требованиями, предъявляемыми министерством обороны в отношении технического оснащения вооруженных сил, и реализацией этих требований министерством снабжения. На ликвидацию этого разрыва потребуется несколько лет.
Необходимо также согласовывать военные проблемы с. проблемами гражданской обороны. Сейчас министру обороны вменено в обязанность заниматься этим, и он должен добиться, чтобы секретариат имел возможность получать объективные рекомендации в данной области.
Между командованием вооруженных сил и политическими деятелями должна существовать какая-то связь не только в отношении ответственности, но и в отношении руководства. Проблема здесь заключается в следующем: в какой именно инстанции это делать? Каким образом правительству получать наиболее верные рекомендации и проводить в жизнь свою военную политику? Каким образом лучше всего связать трех начальников штабов, а также руководство гражданской обороной с комитетом обороны?
Назначение председателя комитета начальников штабов представляло собой попытку восполнить существующий разрыв и укрепить министерство обороны, что является имитацией системы, принятой в США, которая, возможно, имеет определенные преимущества, однако в Уайтхолле она, по всей вероятности, лишь увековечит существующие недостатки. Эта мера согласуется с духом компромисса, царящим в Уайтхолле, но не способствует укреплению централизации.
Усовершенствований и изолированных решений по отдельным вопросам недостаточно, так как заниматься нужно всей проблемой в целом. Важно осознать необходимость [208] срочно отыскать пути, решения указанной проблемы.
Эффективность работы военного аппарата Уайтхолла значительно повысилась бы, если бы, например, практикуемое ежегодно аттестование офицеров, занимающих должности в объединенных ведомственных и союзных органах, осуществлялось не по линии соответствующих видов вооруженных сил, а по линии министерства обороны. Существующая система аттестования, безусловно, непригодна для офицеров, находящихся на различных должностях в союзных органах. Практически такую систему аттестования можно распространить на всех офицеров, окончивших колледж имперской обороны (Imperial Defence College) и объединенный штабной колледж (Joint Service Staff College). Для ведения дел по аттестованию было бы достаточно ввести в штат министерства обороны небольшую группу работников, способных объективно подходить к рассмотрению тех или иных вопросов. Все офицеры различных видов вооруженных сил сразу осознали бы важность этого мероприятия, которое оказало бы громадное влияние на их служебную деятельность, сделав ее независимой от соответствующих министерств, являющихся сейчас источником всех пристрастных суждений. Таким путем удалось бы изменить влияние порядка подчинения на деятельность объединенных органов.
Непосредственно с этим связано и другое мероприятие, которое было бы желательно осуществить, а именно: введение положения об обязательном предварительном согласовании с министром обороны и утверждении им всех кандидатур, выдвигаемых различными военными министерствами для назначения в объединенные ведомственные и союзные органы. Трудно понять, почему до сих пор не существует такого положения. К указанным двум мероприятиям нужно добавить третье — необходимо, чтобы министерства видов вооруженных сил согласовывали с министром обороны назначения всех адмиралов и генералов. Как правило, адмиралы и генералы занимают посты либо в объединенных ведомственных органах, либо посты, тесно связанные со всеми тремя видами вооруженных сил. Вряд ли кто будет оспаривать, что министерству обороны, располагающему всеми данными о прохождении службы офицерами в объединенных ведомственных [209] органах, легче судить о целесообразности назначения на подобные должности тех или иных лиц, чем любому из подчиненных ему министерств.
Сейчас важно, чтобы представители наших трех видов вооруженных сил перестали подходить к новым видам оружия со своих узковедомственных точек зрения, как они подходили к другим вопросам на протяжении всей истории своего существования. В первую очередь нужно принять меры, чтобы новые виды оружия были со всей благосклонностью приняты военно-морскими, сухопутными и военно-воздушными силами, даже если им придется пожертвовать некоторыми своими свято хранимыми традициями и интересами. Оснащение новым оружием любого из видов вооруженных сил должно производиться не просто на пропорциональной основе, а в соответствии с подлинными нуждами всех вооруженных сил в целом. Если положение в этой области не изменится, нам вряд ли удастся добиться подлинного единства командования и наиболее целесообразного использования наших ресурсов. Мы не можем больше допускать, чтобы наши министерства вооруженных сил, не заглядывая в будущее, наугад нащупывали пути использования новых изобретений и новых научных идей, чтобы наши финансовые и материальные ресурсы тратились понапрасну.
Хотя союзная объединенная стратегия является самой всеобъемлющей, основным видом стратегии в современных условиях является национальная совместная стратегия. На базе этой стратегии развивается союзная стратегия, и ее должны принимать за основу отдельные виды вооруженных сил при формулировании своих стратегий. Сейчас национальная стратегия является краеугольным камнем для всех других видов стратегии, и если нам удастся преодолеть узковедомственные интересы, у нас будут все основания полагать, что у Англии найдется достаточно таланта, силы и опыта для разработки такой национальной совместной стратегии, которая являлась бы существенным вкладом в дело создания союзной объединенной стратегии. [210]