Знания, взгляды и организация
Хотя доктрины, о которых мы говорили в предыдущих главах, ни в коей мере не являются точным отражением практической деятельности, они, несомненно, оказывают на нее влияние — и, как мы показали, весьма неблагоприятное. По мнению автора, тщательный анализ и оценку сведений можно произвести осмысленно лишь в процессе анализа проблемы, а для правительства всякая проблема неизбежно является политической. Разница между приведенными выше доктринами и данным утверждением заключается в различии подхода к процессу принятия решения. Согласно изложенным доктринам, в таком процессе принимают участие работники следующих категорий: 1) работник добывающего аппарата — секретный агент или человек, занятый радиоперехватами; 2) работник информационно-исследовательской службы, который не только собирает сведения путем изучения различий документов, но также и подбирает сведения, полученные из всех других источников, систематизирует их, обеспечивая таким образом те материалы, на которых должна основываться политика, а также оценки или предупреждения; 3) работник, анализирующий проблему и рекомендующий политический курс, и 4) работник, осуществляющий этот курс. Напротив, по нашему мнению, работа по сбору информации в основном должна выполняться лицом, анализирующим проблему (то есть руководителем, принимающим решение, его официальным советником или лицом, работающим как в правительственном аппарате, так и вне его, которое дает руководителю советы или оказывает на него давление). Мы считаем, что эту работу должны выполнять только две категории работников: 1) работник, осуществляющий политический курс, которому предоставлено право (а такое право он имеет [185] почти всегда) самому решать проблемы или же просто рекомендовать изменения в политике, когда в ней обнаруживаются какие-то недостатки, и 2) работник добывающего аппарата. Услуги последнего требуются в тех случаях, когда для сбора сведений необходимо использовать специальные методы, Которые не может применять помощник руководителя по исследовательской работе или лицо, осуществляющее политический курс. Что же касается подбора информации, предвидения и оценки событий, то, по нашему мнению, эта работа должна быть неотделима от анализа проблемы и подготовки политических рекомендаций. Где будет проводиться эта работа (в правительстве или вне его) и кем (государственным деятелем, принимающим решение, его советником или лицом, осуществляющим политический курс) — в данном случае не имеет значения.
Часть работы, выполняемой теперь информационно-исследовательскими органами разведки, относится к анализу проблем. В качестве примера можно сослаться на работу по изучению отдельных специальных вопросов, которые можно выделить из анализа общей проблемы, выполняемую помощниками руководителей по исследовательской работе или ответственными работниками разведки. Изучение таких вопросов представляет необходимый этап в исследовании более широких проблем. Способность Индонезии использовать помощь по программе четвертого пункта как раз и является таким специальным вопросом. Другим примером деятельности исследовательских органов разведки в этой области анализа проблемы является выбор объектов стратегической бомбардировки. Орган, ответственный за выполнение этой задачи, делает значительно больше, чем простой подбор информации: он должен изучить экономику противника, установить, в какой мере выход из строя тех или иных отраслей промышленности и прекращение производства определенных видов продукции отразятся на его военных усилиях, установить местоположение объектов — заводов, сортировочных станций и т. п., которые должны быть уничтожены. Иными словами, выполнение этой задачи требует изучения проблемы в целом, и орган, которому поручена эта работа, производит самый тщательный анализ данной проблемы, и в том числе детально изучает возможные способы действий. Другие органы оценивают величину возможных издержек (при проведении стратегических бомбардировок), выражаемых в количестве бомбардировщиков, которые [186] могут быть сбиты огнем зенитной артиллерии и истребителями противника. Третьи органы оценивают издержки, которые могут быть вызваны расширением действий стратегической авиации (выражаться эти издержки в данном случае будут в соответственном сужении действий сухопутных войск и военно-морских сил). Но обе эти проблемы, хотя и связаны с проблемой выбора объектов для стратегических бомбардировок, по существу, имеют самостоятельное значение. Так, оценка возможных выгод и издержек при выборе в качестве объекта первостепенной важности завода х вместо заводов у и z будет производиться только тем органом, который отвечает за выбор объектов для бомбардировок и, таким образом, знает, какие сведения важны и какие не имеют значения.
Именно в этой области работы информационно-исследовательские органы разведки должны принести максимальную пользу. Общая оценка всех международных событий весьма соблазнительна, так как она отвечает стремлениям разведчиков к размаху в работе и к власти. Однако при этом возникает законный вопрос, рассмотренный в предшествующих главах: всегда ли уместна и полезна оценка, произведенная независимо от анализа возможных способов решения проблемы. Возникает также и другой законный вопрос, всегда ли такая официальная оценка разведки служит основой для анализа политического курса или же иногда этот анализ производится на основе менее официальной оценку которая делается на промежуточных этапах анализа самой проблемы или же в мозгу человека, производящего анализ. В целом фактически было бы разумнее, если бы сторонники приведенных выше доктрин отказались от своих попыток добиваться для разведки монопольного права на выполнение функций предупреждения, оценки и предоставления информации и согласились бы с тем, чтобы разведка выполняла эти функции вместе со многими другими органами в обстановке, когда каждый из них представлял бы собственную точку зрения, подходил бы к проблемам со своих позиций и использовал бы в работе собственные методы. Кроме того, разведывательные органы должны добиваться предоставления им права анализа проблем в целом. Вероятно, им скорее всего следует специализироваться на изучении проблем, требующих проведения широких исследований и особенно применения специальных или необычных методов исследования, а не на одном из этапов процесса подготовки решения (например, [187] предоставление информации или ее оценка) или на каком-либо частном вопросе (подобно тому, как министерства армии, авиации и флота специализируются на изучении военных вопросов). Примером могут служить некоторые проблемы, за изучение которых информационно-исследовательские органы разведки отвечают уже в настоящее время: выбор объектов для стратегических бомбардировок, изучение способности различных стран использовать помощь по программе четвертого пункта. На практике этот перечень может быть расширен за счет включения аналогичных проблем, например проблем, изучение которых требует проведения опросов населения, рассылки анкет и т. п., анализа идеологической литературы, использования методов исследования, принятых в социальных науках или в политике, иными словами, любых проблем, требующих для своего решения анализа огромного количества данных или использования новых, специальных, необычных или чрезвычайно искусных аналитических методов.
Препятствия и инерция
По-видимому, с течением времени появятся более широкие возможности и более четко выявятся новые способы разделения работы, обеспечивающие передачу информационно-исследовательским органам разведки на изучение все большего круга вопросов, которые требуют применения специальных методов исследования, но одновременно являются также и самостоятельными проблемами. Однако имеется еще немало препятствий на пути к таким изменениям, — -изменениям либо тех принципов, которые препятствуют повышению роли этих новых функций, либо старых функций разведки, установленных в соответствии с этими принципами. Одним из таких препятствий является просто недостаток знаний. Человек фактически обладает сравнительно скудными познаниями о закономерностях процессов, происходящих в человеческом обществе, о причинах и формах происходящих в нем изменений. За исключением экономики, ни одна из имеющихся областей познания о социальной жизни человека не может обеспечить достаточно специальных данных для решения проблем, которые оправдывают разграничение функций. В области же экономики, откуда действительно можно почерпнуть специальные сведения, по-видимому, довольно детально разрабатывается [188] вопрос распределения обязанностей, предусматривающий разграничение функций анализа проблем и представления рекомендаций относительно политического курса. Это видно на примере работы таких организаций, как консультативный экономический совет, управление по вопросам экономики в составе государственного департамента, федеральный совет резервов и т. д. Если бы остальные области науки, занимающиеся изучением взаимоотношений в человеческом обществе, располагали столь же обширными сведениями, то это позволило бы осуществить не менее рациональное разделение обязанностей внутри таких организаций, как исследовательские органы разведки, работа которых зависит от использования достижений этих областей знаний. Другим препятствием на пути к осуществлению более рационального разделения обязанностей является расхождение во взглядах и основных представлениях. Государственные деятели и ответственные чиновники, как выборные, так и профессиональные, признавая важность анализа и здравого смысла, по-видимому, не вполне понимают значение дисциплинирующего процесса более или менее научного анализа или роли теории и концепций как средств такого научного анализа. Видимо, слишком часто они избирают политический курс не в результате внимательного изучения тех выгод и издержек, которые могут явиться следствием его осуществления, и постоянной опоры на концепции, более всего относящиеся к данной проблеме, а в результате скоропалительных заключений, представляющих собой скорее реакцию на проблему, чем продукт серьезного анализа. Покажем это на самом простом примере. Допустим, что, столкнувшись с необходимостью выбора места для нового магазина, руководство компании бакалейных магазинов, скажем «A and P», созвало без предупреждения собрание членов правления, чтобы немедленно решить, где строить новый магазин — в Балтиморе или Вашингтоне. Если это способные, хорошо информированные люди, они могли бы сделать достаточно разумный выбор. Один из них, возможно, вспомнил бы, что население Вашингтона растет гораздо быстрее, чем население Балтиморы, а другой:
— что экономика Балтиморы строится на более широкой основе, чем экономика Вашингтона, где находятся главным образом государственные учреждения, в то время как третий мог бы указать, что именно по этой причине Вашингтон, вероятно, меньше пострадает от возможного экономического [189] кризиса. Следует, однако, отметить, что дальновидность такого выбора зависела бы от широты взглядов и представлений каждого члена правления, присутствовавшего на собрании. Эти взгляды, представления, вся сумма знаний аналогичны, очевидно, тем, которые лежат в основе описанных нами разведывательных доктрин, представляющих собой как сравнительно точное отражение действительности, так и грубое ее искажение.{98}
Отсюда не следует, что правительство решает проблемы так же бессистемно, как это сделали бы в данном случае руководители компании «A and P», приняв свое скоропалительное решение, или что государственные деятели и ответственные чиновники более неразумны, чем все мы. Вероятно, анализ проблем, производимый работниками государственного аппарата, в основном настолько рационален, насколько это допускает существующий уровень знаний. Иногда нерациональные мотивы тех или иных действий скорее бросаются в глаза, чем рациональные. Наряду с другими влияниями и обстоятельствами действует безжалостная сила инерции, которая вынуждает работников крупного учреждения представлять дело так, будто они руководствуются в своих поступках собственными взглядами, хотя в действительности они вовсе их не придерживаются. И требовать, чтобы государственные деятели и ответственные чиновники поступали иначе, это все равно, что заставить щепку плыть против течения.
Разумеется, государственные деятели склонны принимать экспромтные решения, основанные на непроверенных и не полностью осознанных предположениях. Им действительно следует сделать все возможное, чтобы освободиться от взглядов, которые мешают сознательному использованию знаний, и вооружить себя тщательно проверенными концепциями, выработать профессиональные навыки, которые необходимы для плодотворного применения имеющихся знаний. А работники разведки со своей стороны [190] должны искренне и сознательно поставить свою работу на службу политике и практической деятельности, вырабатывая в себе способность к гибкому, творческому мышлению, полностью подчиненному интересам политики и практики. Потребности политики и практики должны определять как характер их концепций, так и характер применяемых ими методов.
Препятствием на пути к изменению задач разведки является также типично американское, как это иногда кажется, стремление к таким организационным формам, которые легко могут быть представлены в виде кружков и квадратиков на схеме. Наконец, еще одно препятствие — это уже знакомые нам своекорыстные интересы отдельных групп работников и инерция заведенных порядков.
Но ни одно из этих препятствий не является непреодолимым, и затраченные усилия могут с успехом окупиться достигнутыми результатами. Разумеется, как бы ни были радикальны эти изменения, нельзя ожидать, что качество наших политических решений существенно улучшится. Улучшение нашей политики зависит в основном от расширения наших знаний и повышения способности различных групп высших слоев общества, широкой общественности, а также народных масс понимать и поддерживать просвещенную политику.{99} Основные выгоды нам может обеспечить другое, — менее расточительное и более эффективное использование возможностей самих работников разведки. Наша страна богата — богата как средствами для подготовки способных людей, так и в других отношениях, — но даже в Америке число одаренных людей не безгранично, и мы не смеем позволить себе использовать их слишком неразумно. Так как органы разведки располагают деньгами, так как они обеспечивают возможность или, во всяком случае, стремятся обеспечить возможность влиять на политику, так как способные люди окружают себя другими способными людьми, то сейчас в органах разведки работает много одаренных специалистов, возможно больше, чем в любом другом правительственном органе. А коль скоро стране недостает таких людей и коль скоро их труд имеет огромное значение для укрепления ее безопасности, она обязана использовать их с максимальной эффективностью. [191]