Развитие стратегической разведки
Если, с одной стороны, наша современная разведывательная доктрина отражает возлагаемые на разведку надежды, порожденные нашей длительной историей, достигшей кульминационного пункта к моменту событий в Пирл-Харборе, то, с другой — развитие самих разведывательных органов в США{7}.
Разведывательное управление генерального штаба
До начала второй мировой войны органы американской стратегической разведки были малочисленны и явно не играли серьезной роли.
Хотя разведывательное управление генерального штаба отвечало за организацию агентурной разведки и контрразведки, за осуществление военной цензуры и должно было [24] давать оценку мирового военно-экономического положения, оно всегда испытывало недостаток в людях и средствах и поэтому практически могло только руководить работой американских военных атташе за границей, обеспечивать получение самых общих сведений об организации и направлении развития армий великих держав и временами засылать в другие страны агентов для выполнения отдельных заданий.
Но хотя в то время еще не предпринимались попытки собирать большое количество информационных материалов и было мало квалифицированных специалистов, которые могли бы изучить их и обобщить, работники разведки уже думали о роли и методах анализа в их работе и вносили ряд ценных, пусть еще несовершенных предложений.
В полевых уставах, изданных вскоре после первой мировой войны, указывается, что разведка начинается со сбора сырой информации, которая затем оценивается путем сопоставления ее с уже известными фактами, то есть с достоверной информацией. Только выдержав эту проверку, новые данные становятся достоверной информацией.
Затем разведчик в соответствии с требованиями этих уставов должен определить вероятные планы и намерения противника, оценивая каждый его возможный шаг в свете проверенной информации. Таким образом, разведчик может исключить все альтернативы, не находящие подтверждения в проверенной информации. Однако в случае, если расположение сил противника позволяет последнему предпринимать различные шаги, разведчик не должен делать каких-то определенных выводов о его намерениях, поскольку выводы, сделанные при таких обстоятельствах, будут представлять собой не что иное, как догадку, принятие которой за истину может привести к ошибочным и опасным решениям.
Даже к захваченным приказам подходить нужно очень осторожно. Следует помнить, что противник мог их специально сфабриковать либо же, если они подлинны, пересмотреть их и принять новое решение.
В уставах говорится, что офицер разведки на основании данных о расположении войск противника имеет право рекомендовать какие-то определенные шаги, побуждая тем самым командира к принятию рискованных решений в обстановке, когда он не может предпринять контрмеры против всех возможных случайностей. Однако, как правило, такой практики следует избегать. Разрабатывая план, командир [25] всегда, когда это возможно, должен учитывать все меры, которые может предпринять противник.
Управление разведки генерального штаба в 1941 году получило значительно большие ассигнования, чем обычно, и это позволило ему шире развернуть работу, основным содержанием которой было составление многотомных сборников документов на каждую страну мира; эти сборники включали самые разнообразные сведения по вопросам политики, экономики и вооруженных сил каждой страны. Досье по странам велись в скоросшивателях, что позволяло добавлять новые документы или обновлять уже имеющиеся по мере получения более достоверной или свежей информации. На основании материалов досье ежегодно производилась оценка потенциальных возможностей каждой страны, ее военного, политического и экономического положения и вероятных направлений развития в каждой из этих областей.
Интересно отметить, что в ряде таких оценочных докладов, подготовленных в годы, предшествовавшие второй мировой войне, разведывательное управление армии рекомендовало различные мероприятия и даже настаивало на проведении политики, отвечавшей, по его мнению, развитию событий, которые анализировались в его докладах. (В наши дни такая практика немыслима.) Так, в одной докладной записке, копии которой были направлены президенту и государственному секретарю, армейская разведка настаивала на проведении в отношении Японии «дипломатии силы».{8} Но даже в 1941 году прерогативы разведки не были неограниченными. По словам начальника армейского разведывательного управления того времени генерала Шермана Майлса, информацию технического характера и текущую информацию они могли непосредственно посылать в разведотделы нижестоящих штабов. Если же материалы содержали особо важные сведения или поступали непосредственно из Вашингтона и, значит, указывали на какое-то решение или мнение начальника генерального штаба, то они рассылались непосредственно военным министерством за подписью самого начальника генерального штаба. Так, например, информация об угрозе войны рассылалась только по командным каналам, управление же разведки, отмечает Майлс, командной инстанцией не являлось. [26]
Доктрина морской разведки
Во флоте перед разведкой ставились более ограниченные задачи. В различных показаниях, которые давались в комиссии по расследованию событий в Пирл-Харборе, и в представленных в этой связи документах отмечается, что разведывательное управление военно-морских сил отвечало только за сбор и установление достоверности разведывательной информации. Все же остальное, что выходило за рамки этих задач, входило в компетенцию оперативного отдела. Таким образом, разведывательное управление военно-морских сил отвечало за достоверность разведывательной информации и даже могло высказывать предположения о возможном развитии событий в будущем, но в отличие от разведывательного управления армии оно не было обязано давать официально оценку этих событий, а фактически это было ему даже запрещено.
Управление стратегической разведки
С приближением войны органы военной разведки получили средства для расширения масштабов своей работы. Однако еще более знаменательным событием в этом отношении было создание управления стратегической разведки во главе с «диким Биллом» — генералом Донованом.
Это прозвище он получил во время первой мировой войны, когда командовал 69-м пехотным полком. Тогда же он был награжден медалью Почета Конгресса. Выйдя после войны в отставку, Донован вернулся к юридической практике и стал активно участвовать в политической жизни Нью-Йорка.
В 1940 и 1941 годах президент Рузвельт дважды направлял Донована с секретными миссиями в Европу и на Средний Восток. Выполняя эти поручения, он получил возможность обстоятельно познакомиться с организацией англичанами шпионажа, движения сопротивления и диверсионной работы. Человек наблюдательный и проницательный, Донован во время этих поездок узнал много интересного и с успехом все это использовал, когда президент поручил ему создать ведомство, явившееся фактически центральным разведывательным управлением.
Задачи управления стратегической разведки не ограничивались рамками одной только разведки: стремление Донована откликаться на все важное и необходимое, его [27] энтузиазм привели к тому, что он решил создать организацию, которая была бы способна решать почти любые проблемы. В результате получился настоящий винегрет. Первоначально созданные отделы занимались изучением и обобщением разведывательной информации, организовывали агентурную работу и вели так называемую черную пропаганду (проводимую от имени противника). Имелись также отделы, отвечавшие за организацию саботажа и диверсий, партизанского движения и движения сопротивления. Были в управлении и такие отделы, которые занимались сбором и изучением любительских фотографий, сделанных американскими туристами в предвоенные годы, и выполняли многие другие разведывательные функции.
Планы послевоенной перестройки разведывательных органов
Вскоре после вступления Соединенных Штатов в войну в многочисленных разведывательных органах стали думать о послевоенной организации американской разведки.
Еще в ноябре 1942 года разведывательные управления армии и флота, стремясь, очевидно, в какой-то степени предвосхитить Донована, выдвинули предложения об объединении их усилий и даже добились одобрения своих планов комитетом начальников штабов.
Однако эти предложения ни к чему не привели, и в конце 1943 года инициатива полностью перешла к генералу Доновану, который представил на рассмотрение комитета начальников штабов проект с невероятно длинным названием: «Необходимость создания в составе военного аппарата США постоянного ведомства стратегической разведки мирного времени».
В течение целого года органы военной разведки вели против этого проекта скрытую, но весьма упорную борьбу, и в конце 1944 года Доновану стало ясно, что у него был только один выход: если он хотел создать какой-то центральный разведывательный орган, он должен был создавать его как независимое ведомство, подчиненное одному лишь президенту.
Свои новые предложения генерал Донован представил Рузвельту, который, естественно, запросил мнение о них комитета начальников штабов. С этого момента борьба пошла в открытую, приняв еще более ожесточенную форму. [28]
В ее разгар копия предложений Донована была передана неизвестным лицом корреспонденту газеты «Таймс геральд» в Вашингтоне и опубликована на страницах этой газеты под интригующим заголовком, намекающим на стремление Донована учредить американское гестапо. Этот случай разглашения в прессе совершенно секретного документа в военное время показывает, насколько ожесточен ной была борьба и какое сопротивление вызывал проект создания постоянного центрального разведывательного ведомства. Этот случай еще более затруднил достижение соглашения между Донованом и руководителями военной разведки.
Как часто случается в Вашингтоне, плоды победы не достались ни одной из враждовавших сторон. Как раз в то время бюджетное управление изучало вопрос о том, какие из органов военного времени можно будет включить в состав правительственного аппарата мирного времени, и в связи с этим оно подготовило доклад и о дальнейшей судьбе управления стратегической разведки. В докладе рекомендовалось огромную информационную службу управления стратегической разведки и небольшой технический отдел (изготовлявший диаграммы, схемы и пр.) передать государственному департаменту, а остальные службы и отделы, связанные главным образом с ведением агентур ной работы, до окончательного решения вопроса об их судьбе подчинить помощнику военного министра.{9} Президент Трумэн одобрил предложения бюджетного управления и в сентябре 1945 года этот проект был официально утвержден.
Передача государственному департаменту огромной информационной службы управления стратегической разведки, насчитывавшей около тысячи сотрудников, чрезвычайно обеспокоила руководителей государственного департамента: они боялись, что эта организация в силу одной своей численности будет довлеть над ними, и потому решили разделить ее на небольшие группы, подчинив их соответствующим оперативным органам государственного департамента. Решение это снова привело к ожесточенной борьбе, однако победителем из нее вышли руководители государственного департамента, а начальник информационной службы Альфред Маккормак вынужден был уйти в отставку. [29]
Победа эта, однако, была призрачной, поскольку из-за недостатка служебных помещений решение руководителей государственного департамента провести в жизнь практически было почти невозможно. Когда государственным секретарем стал генерал Маршалл, он восстановил прежнюю систему, так как привык в армии к порядку, при котором разведка была самостоятельным органом. Так обстоит дело и сейчас. Поскольку положение основных отделов государственного департамента все более укреплялось, а взгляды на роль разведки окончательно определились, нападки на нее стали менее ожесточенными, и постепенно все, видимо, примирились с идеей существования самостоятельного разведывательного органа. Агентурные органы управления стратегической разведки, которые до окончательного решения вопроса об их судьбе были временно переданы в распоряжение помощника военного министра, почти год оставались фактически беспризорными, пока, наконец, президент не создал новое ведомство, в котором они составили основное ядро.
Таким образом, после того как была вновь создана информационная служба взамен растворившейся в недрах государственного департамента, возник, наконец, центральный разведывательный орган, образования которого так добивался генерал Донован. Однако этот орган был создан не в том виде, как того хотел Донован, и не под его руководством.
Центральное разведывательное управление
Центральное разведывательное управление было создано на основании закона о национальной безопасности, принятого в 1947 году.
Параграф 102 главы I этого закона устанавливал, что центральное разведывательное управление создается как самостоятельный орган, подотчетный совету национальной безопасности{10}, и так определял его функции: [30]
«г) В целях координации разведывательной деятельности различных министерств и других органов правительства управление под руководством совета национальной безопасности должно выполнять следующие задачи{11}:
1. Предоставлять совету национальной безопасности рекомендации по вопросам, касающимся тех аспектов разведывательной деятельности министерств и других ведомств правительства, которые имеют отношение к обеспечению национальной безопасности.
2. Представлять совету рекомендации по вопросам координации разведывательной деятельности министерств и других ведомств правительства, имеющей отношение к обеспечению национальной безопасности.
3. Сопоставлять и оценивать разведывательные данные, имеющие отношение к обеспечению национальной безопасности, и следить за правильным распространением этой разведывательной информации между правительственными ведомствами, используя с этой целью, где необходимо, существующие органы и средства.
При этом устанавливается, что управление не будет располагать полицейскими силами, не будет иметь права вызывать в судебные органы и выполнять функции по поддержанию порядка, а также не будет выполнять функции обеспечения внутренней безопасности; что министерства и другие ведомства правительства по-прежнему будут собирать, анализировать и распространять собственную разведывательную информацию; что начальник центрального разведывательного управления будет отвечать за сохранение в секрете источников разведывательной информации и методов работы управления.
4. Выполнять в интересах существующих разведывательных органов такие функции общего характера, которые центральный орган способен осуществлять более плодотворно и которые соответственно определяет совет национальной безопасности. [31]
5. Выполнять всякие другие разведывательные функции, имеющие отношение к обеспечению национальной безопасности, которые периодически могут вменяться в его обязанность советом национальной безопасности.
д) В рамках, установленных советом национальной безопасности и одобренных президентом, начальник центрального разведывательного управления будет иметь доступ ко всей разведывательной информации министерств и других ведомств правительства, имеющей отношение к обеспечению национальной безопасности, за исключением только той, которая будет специально оговорена. Все министерства и ведомства, располагающие информацией, имеющей отношение к обеспечению национальной безопасности, за исключением оговоренной, должны будут представлять ее в распоряжение начальника центрального разведывательного управления для анализа и распространения, поскольку этого могут требовать интересы национальной безопасности».
По-видимому, авторы закона отводили центральному разведывательному управлению довольно независимую роль в разведке, и последнее действовало соответственно.
Руководствуясь пунктом, обязывающим управление выполнять «такие функции общего характера, которые центральный орган способен осуществлять более плодотворно и которые соответственно определяет совет национальной безопасности», управление выполняло функции исследования и анализа, а также функции по сбору сведений. Им были созданы органы исследования и анализа для подготовки текущей информации и проведения экономической разведки и органы по сбору информации, которые обязаны были собирать сведения, поступающие по тайным каналам, организовывать перехват иностранных пропагандистских радиопередач и т. п.
Авторы закона также считали, что центральное разведывательное управление должно координировать работу всех других разведывательных органов, в том числе разведывательных управлений армии, авиации, флота, государственного департамента и т. д. В соответствии с этим оно выполняло функции координирования усилий и разграничения сфер ответственности при проведении мероприятий, представляющих общий интерес, например, при составлении общих обзоров по странам, подготовке общих разведывательных докладов и т. п. [32]
Однако это вовсе не означает, что центральному разведывательному управлению предоставлены слишком большие права. Управление может, например, рекомендовать совету национальной безопасности, как распределить ответственность между различными разведывательными органами, но решает этот вопрос только совет, в состав которого входят руководители тех ведомств, разведорганов которых касаются эти рекомендации. Центральное разведывательное управление не имеет права вмешиваться во внутренние дела министерских и других разведывательных органов. Оно может знакомиться с результатами их работы, но не имеет права контролировать их деятельность.{12}
Заключение
Оглядываясь на прошлое современной стратегической разведки, нельзя не видеть, что ей неизменно были присущи две основные черты: прочная вера в силу шпионажа и все возрастающее стремление использовать исследовательско-аналитические методы в разведывательной работе.
Даже беглое ознакомление с организацией современной американской разведки показывает, что и сейчас эти характерные черты определяют сущность двух основных ее функций.
Роль шпионажа, конечно, всем хорошо известна. Что же касается значения исследовательской и аналитической функций разведывательных органов и влияния этой сферы разведки на определение национальной политики, то это область сравнительно новая. Чтобы понять значение этой новой функции разведки, мы должны познакомиться с деятельностью как тех, кто использует разведывательную информацию, так и тех, кто ее поставляет. [33]