Адмиралтейство и Морское министерство
Морское министерство располагалось в восточном здании из пары, обрамляющей вход на Королевскую улицу (rue Royale ) с площади Согласия (place de la Concorde ). Эти здания — да и сама площадь, изначально называвшаяся площадью Людовика XV, была построена в восемнадцатом веке. Чертежи были составлены архитектором Ж.-А. Габриэлем (J.-A.Gabriel ), и одобрены в 1757 году. Интересующее нас здание было закончено в 1766 году, и служило хранилищем королевской мебели (Garde meuble de la Couronne ) — для чего он и было построен в непосредственной близости к королевскому дворцу Тюильри. На тот момент Морское министерство находилось не в Париже: его бюро находились в Фонтенбло и Компьене, а центральная администрация — подобно прочим министерствам — в Версале. В 1789 году, в связи с вынужденным переездом короля в Париж, вслед за ним волей-неволей последовали и министры и — благодаря, скорее, личным, нежели официальным отношениям Морскому министру пришлось втиснуть свой департамент в часть Garde meuble. Расположение министерства было далеко не идеальным. Революционные бунты и волнения разворачивались прямо у ворот министерства: в одном случае нескольким швейцарским гвардейцам удалось избежать смерти, укрывшись внутри здания, причем привратник даже раздобыл для них гражданскую одежду, чтобы они могли затем бежать. По иронии судьбы, площадь Луи XV стала площадью Революции, и в течение четырех месяцев 1793 года установленная на ней гильотина расправлялась с приговоренными — включая бывшего короля. Даже когда гильотину убрали, это не принесло особого облегчения — благо, убрали ее не дальше сада Тюильри. Террор не был временем, располагавшим служащих и чиновников любого правительственного департамента к спокойной работе, но и в этом случае работники Морского министерства находились в наиболее невыгодном отношении.
Конечно, у них хватало дел, способных отвлечь внимание от ежедневного спектакля на тему народного правосудия — и не закончившихся с окончанием Террора. Приходилось управлять морской войной с Англией. Но помимо нее, министерству приходилось воевать и за само здание Garde meuble. С годами министерство занимало все большее и большее количество помещений. В 1792 году было официально признано его присутствие в здании. Спустя пять лет все здание было официально передано министерству — хотя последнее и вступило во владение только в 1806. К этому времени все основные отделы министерства уже переехали на rue Royale , в последующие годы сюда переместились и остальные. Архив, например, перебрался из Версаля только в 1837 году. Depot de cartes (хранилище карт) стал единственным исключением: попутешествовав некоторое время, в итоге — в 1817 году обосновался в доме 13 по rue de l'Universite. Но к середине века все сколь-нибудь важное было собрано в одном здании. Комната за комнатой старого Garde meuble разделялась перегородками для удовлетворения нужд многочисленных бюро. Нетронутой осталась только часть, отведенная под резиденцию министра, его кабинет и приемную. Эти помещения отличались большими размерами и украшениями — особенно после ремонта 1842–43, когда они были обильно декорированы позолоченной лепниной.
По сути, министерство делилось на две секции. Первая, находившаяся за обитой зеленым сукном дверью, занималась текущей работой. В министерской секции принимались решения по самым серьезным вопросам. Кроме того, в ней — благо, размеры и убранство комнат это позволяло — министр поддерживал морской престиж Франции, устраивая направленные на внушение благоговейного трепета роскошные приемы и вечера. Возможно, наиболее великолепным из событий такого рода стал проведенный Шаслу-Лоба 12 февраля 1866 года Soiree allegorique (аллегорический званый вечер). Он был устроен с невероятным размахом, и среди 3000 приглашенных был весь цвет проживающих в Париже иностранцев. Высшей точкой стало пышное представление — Cortege de quatres parties du monde (Торжественное шествие четырех сторон света) — не самый плохой аргумент в пользу французской морской мощи и колониальной экспансии. Можно сделать вывод, что здание на rue Royale было, подобно британской монархии — декоративным элементом, приносившим, тем не менее, ощутимую пользу{311}.
Нельзя сказать, чтобы британская военно-морская администрация располагала подобным элементом. Постройка здания Адмиралтейства в Уайтхолле (позднее названного «Старым Адмиралтейством») в 1722–25 годах велась по проекту Томаса Рипли (Thomas Ripley ), бывшего плотника, репутация которого как архитектора никогда не была высокой. Поп не единожды нелестно поминал его — относительно мягко в «Дунсиаде» (The Dunciad, iii. 327 ), и более грубо — в «Послании Берлингтону» (The Epistle to Burlington, ll. 17–22 ). Величественность, говорил он, не то, чего можно ожидать от Рипли. Старое Адмиралтейство подтверждает его суждение. Все, за что можно похвалить это здание, было сделано или до Рипли, или после него. Великолепные резные панели, украшающие сейчас камин в комнате Совета, достались в наследство от старого здания Адмиралтейства — построенного в 1695 году, но быстро пришедшего в негодность: полагают, что их автором был Гринлинг Гиббонс (Grinling Gibbons ), но возможно, что это и не так. В 1759–1760 годах был выстроен спроектированный Робертом Адамом (Robert Adam ) изящный фасад здания. Спустя без малого три десятка лет было решено, что апартаменты Первого Лорда в здании Рипли недостаточно хороши, и в 1786–88 годах южнее был выстроен элегантный и комфортабельный особняк{312}. Однако даже со всем позднейшими улучшениями, ни внешним обликом, ни внутренним убранством Адмиралтейство того времени не могло равняться с особняком на rue Royale.
Имело ли это серьезное значение? Несмотря на то, что обладание столь жалким пристанищем в Уайтхолле нельзя было считать удачей, Royal Navy не так, как его соперник, нуждался, в пышном представительстве. В глазах британского общества его превосходство над армией было обеспечено столь же прочно, как в глазах французского общества — превосходство армии над флотом. Кроме того, он почти всегда располагал серьезным численным превосходством над любым флотом мира, и не так уж нуждался в символах мощи: он располагал самой мощью. Адмиралтейство, лишенное богатых декораций, должно было обеспечить основное: эффективное управление флотом.
Но такой аргумент нельзя признать сильным. Он слишком легко сбрасывает со счетов то, что внешний вид является одной из компонентов мощи. Но что гораздо важнее — он явно переоценивает способность Адмиралтейства к эффективному управлению. Основное различие между особняком на rue Royale и его собратом в Уайтхолле заключалось в том, что в первом были собраны практически все органы управления флотом, тогда как второй был лишь одним из зданий, вмещавших в себя отделы центральной администрации.
В восемнадцатом веке таких зданий в Британии было несколько — и что хуже всего, они были разнесены достаточно далеко друг от друга. Помимо здания в Уайтхолле на Олд Брод Стрит (Old Broad Street, примерно там, где сейчас располагается Liverpool Street Station ) размещалась Платежная часть. Южнее, в районе Тауэр Хилл (Tower Hill ), неподалеку от здания Комиссии по поставкам продовольствия (Victualling Commissioners ) находилось пристанище Совета Адмиралтейства — Navy Office. В 1780 году был сделан шаг на пути соединения всех учреждений в одном месте — Совет Адмиралтейства переехал в Сомерсет-Хаус — первое из больших лондонских зданий, построенных специально для правительственных нужд. Затем вслед за Советом последовала и Платежная часть, и, наконец, в 1830 — и Комиссия по поставкам продовольствия. На этом, однако, дело застопорилось. На начало рассматриваемого периода центральная администрация флота размещалась в двух зданиях — удаленных друг от друга на полмили. В Уайтхолле размещался так называемый Секретарский Департамент (Secretary's Department ) — на который были возложены высшие функции по управлению Адмиралтейством. В Сомерсет-Хаус были собраны остальные департаменты. Предпринимались попытки провести дальнейшую интеграцию: так, при лорде Хаддингтоне (Haddington ) заседания Совета время от времени проводились в Сомерсет-хаусе: в 1850-х годах это делалось еще чаще. Тем не менее, не приходится сомневаться, что такое физическое разделение создавало неудобства. В соответствии с традицией начинать реформы только тогда, когда текущее положение дел становилось нестерпимым, меры были приняты только после напряжения Крымской войны. Адмиралтейство получило в свое распоряжение дома к западу от здания Рипли, и перевело в них резиденции Морских лордов, до того находившиеся в основном здании. В 1855 году лорды лишились этих домов, и благодаря высвободившимся помещениям удалось переместить из Сомерсет-хауса Инспекторский департамент. С 1869 по 1873 к Адмиралтейству перешли и другие дома в Уайтхолле, и Сомерсет-хаус покинули и остальные департаменты. Централизация того же уровня, что и в Морском министерстве была достигнута: но, к несчастью, помещения Адмиралтейства оказались тесными: с дальнейшим увеличением флота в конце 1880-х и дальше положение ухудшилось. В 1894–99 годах были построены новые здания — дополненные в 1911 году Адмиралтейской Аркой. Можно сказать, что это расширение было излишне демонстративным — но оно оказалось вполне уместным в начале того века, в котором Royal Navy пришлось рассчитывать не столько на саму мощь, сколько на ее символы.
Разделение департаментов Адмиралтейства в течение рассматриваемого периода, являвшееся несомненным недостатком, едва ли могло объяснить очевидные промахи в военно-морской политике. Хотя разделение и добавляло проблем, вряд ли оно оказывало заметное влияние на творцов этой политики, находившихся — по крайней мере, с 1855 года, после переезда Инспекторского департамента — в Уайтхолле. Посему оставим проблемы размещения, и обратимся к более серьезным вопросам. Первый из них быстро приходит на ум спрашивающему — но точный ответ на него получить сложно: он касается количества администраторов в обоих учреждениях. Начнем с Морского министерства — благо, цифры по нему можно получить из ежегодного справочника{313}. В 1851 году в министерстве (не считая самого министра) было 196 fonctionnaires и employes ; в 1852–229, в 1853–227, и так далее. (Число швейцаров, посыльных, и gens de service — обслуживающего персонала также указано — но вряд ли заслуживает упоминания здесь).
Однако с этими цифрами необходимо как следует поработать. Во-первых, требуется вычесть около сорока человек, работавших в direction de colonies ; в рассматриваемый период — за исключением 1858–60 годов — в здании на rue Royale было сосредоточено и управление французскими колониями. Однако, в общем, указанное число следует даже увеличить. Имелись многочисленные постоянные комиссии, комитеты и другие органы, которые — будучи важными для центральной администрации — не являлись с формальной точки зрения ее частью. Надо упомянуть Штаб министра, Conseil d'amiraute , Conseil des travaux , Conseil des prises , Controle central (центральный аудиторский департамент), Depot des cartes et plans , Комиссию по улучшению процесса обучения на «Борда», центральные инспектораты Genie maritime , Service de sante (медицинской службы), Travaux maritimes (морских работ), Artillerie и Infanterie de marine и нескольких других, менее значимых отделов. Некоторые люди занимали посты в нескольких комитетах — поэтому неплохо бы не посчитать их несколько раз — но, в общем, их члены — в том числе и клерки, ведущие протоколы и переписку, должны быть включены в общее число.
К сожалению, то, что не поддается точному учету, сильно портит наши вычисления. Например, нельзя быть уверенным, что ряд людей, по документам работавших на верфях, на деле не служили в Париже. Такая практика получила широкое распространение после 1870 года, когда Министерству пришлось — чтобы доказать подозрительной Национальной Ассамблее свое стремление к экономии — прибегать к подобным трюкам. В 1871 году двадцать девять служащих центральной администрации получали жалование за счет верфей{314}. Возможно, что подобное имело место и при Второй Империи, хотя скорее для упрощения финансовой отчетности, чем ради сознательного утаивания расходов — и, скорее всего, в меньших масштабах. Имели место и другие неопределенности. Например, министерство имело право набирать в случае кризисов временных клерков, и такой набор не обязательно отражался в бухгалтерских книгах: эти расходы, скорее всего, прятались среди других статей, вероятно — в трясине дополнительных расходов — необходимой на случай всяких непредвиденных обстоятельств, требовавших, в первую очередь, найма дополнительных клерков. Помимо временных клерков имелись и внештатные служащие: они не получали жалованье, находясь на испытательном сроке — по окончании которого надеялись быть принятыми в штат. Теоретически их число было ограничено. В 1840-х во всех управлениях Министерства их должно было быть не больше двенадцати. В 1852 Дюко постановил, что в одном управлении их не может быть больше двух. Выглядит вполне вероятным, что их набирали по максимуму. Возможно также, что время от времени набирали и больше позволенного: изменения количества управлений в рассматриваемый период делает это нарушение не столь уж удивительным.
Несмотря на стремление Палаты представителей контролировать назначения и «голубую книгу» личного состава правительственных офицеров, оценить численность штата Адмиралтейства можно только с погрешностью. Основная проблема заключается в постоянном изменении числа временных сотрудников. Благодаря практике найма временных клерков в случае необходимости, оно могло значительно колебаться от месяца к месяцу. Нам известно, например, что в 1860–61 годах в располагавшихся в Сомерсет-хаус отделах работало до девяноста семи временных клерков: в среднем за год их было восемьдесят три, а минимальное число (в чем нет полной уверенности) составляло сорок человек. Еще меньше уверенности относительно числа временно нанятых за почасовую оплату писцов, называемых иногда «law writers» или «law stationer's clerks»; стоит отметить, что они время от времени работали как в Адмиралтействе, так и в самом Секретариате — хотя сам Главный клерк мог и не знать о том, что они наняты{315}.
Далее мы сталкиваемся с проблемами сопоставимости. Так как мы должны сравнивать подобное с подобным, нам следует не учитывать (или наоборот — учитывать) те категории служащих, которые мы исключали (или включали) при подсчете штатов Морского министерства. Не учитывая швейцаров и посыльных министерства, мы, конечно же, должны игнорировать их и в случае с Адмиралтейством. Что более важно — мы должны учитывать военно-морскую бюрократию Сомерсет-хауса наравне с их коллегами из Уайтхолла — иначе британская военно-морская администрация превратится в образец поистине спартанской экономии.
К несчастью, хотя и можно избежать больших ошибок, полностью сопоставить две структуры невозможно; в силу значительного их различия меньшие ошибки все равно останутся. Наибольшие проблемы вызывает inscription maritime , ближайшим аналогом которой в Британии была система регистрации моряков — хотя так и не заработавшая так, как предполагалось, но все же ставшая прообразом будущей системы резерва военного времени. Таким образом, если мы включим с одной стороны всех тех, кто работал на rue Royale в bureau de l'inscription maritime , нам придется включить с другой стороны порядка шестидесяти сотрудников Службы регистрации моряков. Но сделать это нам мешают определенные соображения: во-первых, хотя Служба в 1851 году и входила в состав Адмиралтейства, позднее она была передана Министерству торговли — которое вряд ли мы вправе включать в наши расчеты. Во вторых, большая часть занимавшихся inscription клерков находилась не в Париже, а была разбросана по верфям и портам: многие из тех, кто выполняли задачи аналогичные тем, что их коллеги из Службы регистрации моряков, никогда и не бывали на rue Royale. Возможно, было бы лучше вовсе исключить из нашего уравнения служащих как Службы регистрации, так и bureau de l'inscription maritime. Но и это не так то просто. Просто исключить бюро, выполнявшее помимо основной функции еще и ряд дополнительных, невозможно — равно как невозможно и точно сказать, какой процент его деятельности был посвящен исключительно inscription. Кроме того, управление inscription , в отличие от работы Службы регистрации моряков, имело важнейшее значение и в мирное время: французский флот зависел от inscrits как во время мира, так и во время войны. Поэтому просто забыть об этой части администрации флота нельзя. Бюро выполняло те задачи, которые в Уайтхолле и Сомерсет-хаусе занимались департаменты личного состава. Так что, по-видимому, наилучшим решением будет включить штат bureau de l'inscription maritimes в общие цифры, и исключить клерков Службы регистрации, и признать, что и в этом отношении — как и во многих других — идеальная точность недостижима.
Учитывая все возможные неточности, можно сказать, что в рассматриваемый период максимальное число служащих во французской центральной военно-морской администрации (считая всех fonctionnaires и employes , гражданских и военных, занимавшихся в Париже чисто вопросами военного флота) достигало 270–280 человек. (Речь о начале 1860-х годов). У британцев же таковых (по данным на 1861 год) было 460–470{316}. Несмотря на погрешности, ясны два важных обстоятельства. Во-первых, в сравнении с флотской бюрократией наших дней, тогдашняя администрация была малочисленной. Во-вторых, численность служащих Адмиралтейства была больше, чем у его соперника — в степени даже большей, нежели то требовала большая численность британского флота. Надо учитывать, что разделение на Уайтхолл и Сомерсет-хаус требовало в ряде случаев двойной работы — которую приходилось выполнять вдвое большему числу служащих. Когда, наконец, слияние завершилось, появилась возможность сократить штаты. Оказал влияние и еще один фактор: гораздо большие расстояния (в среднем) между верфями и центральной администрацией флота во Франции, нежели в Британии, и худшее состояние французских путей сообщения и связи. Итогом стала большая административная независимость французских верфей, что, естественно, позволяло сократить численность персонала Морского министерства. Это — и некоторые другие обстоятельства — позволяют считать, что централизация управления флота во Франции была не так сильна, как то принято думать.
Чтобы дать представление об изменении численности штатов по годам, приведем число клерков в Секретарском департаменте, а также — число fonctionnaires и employes на rue Royale , за исключением колониальной администрации — по ежегодным финансовым отчетам.
Адмиралтейство: 1840–36, 1850–39, 1855–51, 1861–59;
Rue Royale: 1837–136, 1848–174, 1851–155, 1858–177.
(1861 год — примерно столько же, сколько в 1858)
Теперь пришло время обратить внимание на методы найма, организации, продвижения по службе и особенностей работы штата обеих организаций. Надо отметить, что ситуация с гражданскими служащими в Адмиралтействе и Морском министерстве была очень схожа.
В обеих странах — что для того времени было неизбежно — социальное положение нанимаемых было почти одинаковым. Подавляющее большинство клерков было выходцами из среднего класса. Более того — опять же в обеих странах — в некоторых семьях сыновья по традиции становились клерками Адмиралтейства и министерства — подобно тому, как в других — морскими офицерами. В итоге в списках клерков можно было найти немало повторяющихся фамилий. Конечно, какая-то разница — или нюансы — в социальном положении служащих обеих организаций — обусловленные много большей разницей в способах получения работы в Англии и Франции — существовали. Добиться постоянного места на rue Royale можно было — в основном — прослужив два года не получающим жалования внештатным сотрудником. Естественно, такой вариант подходил лишь выходцам из обеспеченных семей — способных поддерживать их в период ученичества. Это несколько сглаживалось возможным сокращением двухлетнего срока — иногда довольно серьезным. Ги де Мопассан (Guy de Maupassant ), например, прослужил до получения оплачиваемой должности лишь несколько месяцев. Более того, хотя французская система была призвана обеспечить поступление служащих из обеспеченных семей, выходцы из относительно бедных также могли добиться места. Юноша мог стать ecrivain (писцом) на одной из верфей, и после трех лет службы получить шанс на перевод в Париж — хотя, конечно же, количество таких переводов было ограниченным.
Требования к интеллекту работников также были довольно схожими — и — по крайней мере, к началу рассматриваемого нами периода — невысокими. Кандидат должен был выдержать экзамен — но это было, скорее, формальностью. Постепенно ситуация в обеих странах изменилась — хотя и в разной степени. Во Франции в середине 1840-х усилились требования сделать экзамен серьезным испытанием для желающих поступить на гражданскую службу. В 1848 году с революцией пришла надежда, что удастся поставить продвижение по службе в зависимость от способностей служащего, а не влиятельности его покровителей. Эта надежда была выражена в Ecole d'administration — основанной в то время для подготовки будущих чиновников. Также она добавила энтузиазма сторонникам строгих экзаменов. Однако с ростом консервативности Второй республики, и впадением равноправия в немилость, принцип продвижения в соответствии с заслугами не мог не пострадать. Ecole d'administration и вовсе была распущена в 1849 году{317}. Создание Второй империи довершило дело. Рост авторитаризма на всех уровнях государственной машине, привнесенный ею, поспособствовал росту власти каждого министра — и позволил отбросить ограничения, мешавшие ему осуществлять назначения в зависимости от собственного желания. Правда, уровень экзамена не опустился: помимо очевидной важности избавления от некомпетентных сотрудников аргументом в пользу его строгости стало усиление государственных служб других стран, от которых Франция не должна была отставать. Примером могла служить Германия, но в первую очередь — извечный оплот дилетантов — Британия{318}.
Небезызвестный доклад Норткота-Тревельяна (Northcote-Trevelyan ) за 1853 год стал аргументом в пользу того, чтобы вступительный экзамен на государственную службу стал конкурсом — в полном смысле этого слова. Полностью это было осуществлено лишь спустя два десятилетия, но первые изменения были сделаны уже в 1855; за право поступить на службу соревновались не все кандидаты — в ограниченном конкурсе участвовали только избранные. Система не была «застрахована от дурака». Неспособные все равно могли попасть на службу — в некоторых случаях просто из-за пренебрежения результатами экзаменов. В конце 1850-х Адмиралтейство приняло на работу несколько человек, не прошедших конкурс: эта лазейка была закрыта только в 1859 году выходом постановления, что все гражданские служащие, получающие жалование, должны иметь сертификат об успешной сдаче экзаменов. Тем не менее, несмотря на лазейки, введение даже ограниченного конкурса повысило уровень служащих. Подтверждают это хотя бы многочисленные жалобы — после 1855 — руководителей, чьи протеже были отвергнуты экзаменаторами. Любопытно свидетельство Р. М. Бромли (R.M.Bromley ), ставшего в 1854 году начальником финансового управления флота (Accountant-General of the Navy ). В 1860 году он счел уместным заявить, что новые клерки его департамента — набранные по новым правилам, и составлявшие до половины численности его штаба — показали себя лучшими работниками, нежели их предшественники{319}.
Если в отношении набора сотрудников в соответствии с их способностями Британия немного опережала Францию, то в смысле продвижения их по службе ситуация в двух станах была весьма схожей — и прогрессировала более-менее одинаковыми темпами. Принцип выслуги господствовал как в Париже, так и в Лондоне — но в обоих случаях еще до 1870 года наблюдались попытки поставить карьерный рост в зависимость — по крайней мере — в теории — от заслуг; впрочем, эти попытки не были ни слишком активными, ни последовательными.
Во Франции Вторая Империя позволила министрам влиять на продвижение по службе в степени, не меньшей, чем на прием новых работников. Это позволяло — несмотря на недовольное ворчание «стариков» о фаворитизме — учитывать заслуги сотрудников. К несчастью, когда ситуация в империи стабилизировалась, желание как-то реформировать систему угасло, и принцип выслуги смог отвоевать некоторые потерянные позиции. В 1863 году, например, всерьез было предложено, чтобы chefs de bureau на rue Royale назначались исключительно по стажу{320}. Такое нападение на право министра назначать на эти посты тех, кого бы ему хотелось, не могло закончиться успешно — но продемонстрировало, что даже при авторитарном руководстве времен Второй империи карьерный рост зависел отнюдь не только от заслуг.
Британия, не имевшая Второй Империи, располагала хотя бы докладом Норткота-Тревельяна, рекомендовавшим повышать по службе в зависимости от заслуг. Предложение это, не будучи полностью проведенным в жизнь до начала 1870-х годов, все же оказало определенное влияние, и ободрило тех работников государственных служб, кто ставил под сомнение верность принципа выслуги. В Адмиралтействе принцип заслуг в 1850-х открыто приветствовался нескольким людьми — в первую очередь Бромли, занявшего пост начальника финансового управления флота всего лишь в сорок лет, и полагавшего себя живым доказательством правильности повышения в чине в соответствии со способностями. В 1855 году он заявил перед комиссией, что с момента своего назначения повышал работников своего департамента по службе в соответствии с выслугой лишь дважды — и оба раза это повышение оказывалось ошибкой. Лучшим способом улучшить управление, заключил он — признать важность заслуг; кроме того, добавил Бромли, он лично поощрял молодых клерков предлагать различные усовершенствования. Но Бромли был исключением — по крайней мере, среди руководителей его уровня. Другие главы департаментов Адмиралтейства и старшие клерки были намного менее радикальны. Популярной стала история (возможно — утка, пущенная реакционерами) будто в департаменте, работающем в соответствии с принципом заслуг, клерки прятали доклады друг от друга — чтобы вырваться вперед и произвести на начальство хорошее впечатление. Здесь, конечно, имела место традиционная реакция бюрократии на неугодные ей новшества: принять новые формы, но сохранить старое содержимое. Перед той же комиссией, перед которой выступал Бромли, давал показания и Бернал Осборн — на тот момент — Первый Лорд. Сказанное им можно считать выражением мнения, бытовавшего тогда в управлениях флотами Британии и Франции: назначения на более высокие посты не должны совершаться, конечно же, в зависимости от одной только выслуги. Казалось бы, все правильно — но далее он добавляет — «часто оказывается, что лучшими оказываются старейшие работники — что подтверждают и показания мистера Дайера и мистера Пеннела, а также — начальники департаментов, с которыми я консультировался»{321}.
Когда мы дойдем до изучения сущности работы морской бюрократии, то обнаружим, что она была хорошо подогнана под описанные нами организации. Часы работы, например, едва ли можно было точно определенными — считалось нормальным работать с десяти до пяти. В Париже при Директории и затем — во время Реставрации была сделана попытка обязать сотрудников работать в Министерстве с девяти до четырех — но она закончилась провалом. Многие из служащих жили слишком далеко от центра города, чтобы достичь офиса вовремя. Кроме того, парижские конторы работали обычно с десяти до пяти — и казалось естественным последовать общему примеру. К началу рассматриваемого периода Министерство так и поступило. Впрочем, это не значило, что все сотрудники появлялись на работе вовремя. В L'Heritage Мопассан описывал проявленную одним утром пунктуальность штата министерства — входящего в ворота министерства подобно слаженно движущейся эскадре. Но, добавлял он, это было скорее исключением, близился Новый Год — «epoque de zele et d'avancements» (время усердия и повышений). В Лондоне, впрочем, гражданские служащие также вряд ли проявляли чрезмерную пунктуальность. Время прихода на работу в Адмиралтействе не контролировалось. Начальники отделов, конечно, могли заметить отсутствие работника за его столом — но поскольку сами начальники обычно не появлялись на работе до одиннадцати, то не мудрено, что их подчиненные появлялись на работе не вовремя, а так, чтобы их опоздание не было замечено начальством.
Конечно, не все проявляли подобную бездеятельность. Кто-то — как амбициозный молодой Лесабль из книги Мопассана — приходили даже раньше, чем требовалось. Те, кто отвечал за выполнение основной предварительной работы, также были вынуждены приходить рано. Примером может служить Джон Бриггс (John Briggs ). В итоге он достиг чина Старшего клерка, и даже стал рыцарем — но долгие годы он был Чтецом их Лордств (Reader to Their Lordships ), и в его обязанности входило, появляясь на работе в 8.30, приводить в порядок документы для ежедневных совещаний Совета (сами Лорды приходили на службу около десяти утра){322}. Тем не менее, в целом — с современной точки зрения — в морской администрации что Лондона, что Парижа царил дух светской расслабленности. Разницу можно было обнаружить не между ними — а, скорее, между двумя частями Адмиралтейства. В Сомерсет-Хаус клерки обычно уходили домой в четыре — что, впрочем, отражалось на их зарплате — более низкой, чем в филиале Секретаря. Таким образом, работа в Уайтхолле была более привлекательной для кандидатов, и — по крайней мере, с 1855 года — экзамены для поступления в Уайтхолл, были строже, чем в Сомерсет-хаус. Можно сделать вывод, что общая обстановка в последнем была не столь великосветской: этот вывод подтверждается показаниями данными комиссии 1855 года «ни в одном правительственном учреждении нельзя было найти столь воспитанных, утонченных, интеллигентных и старательных служащих, как клерки Адмиралтейства (в Уайтхолле)»{323}.
Несмотря на всю свою светскость, клерки Уайтхолла выполняли работу, не сильно отличающуюся от той, что делали их коллеги в Сомерсет-Хаус или на rue Royale. Основным их занятием было копирование документов — первые попытки механизации этого утомительного процесса относятся лишь к концу рассматриваемого периода. Но это не объясняет, почему столь многие сотрудники проводили большую часть — если не вообще всю — свою карьеру с пером в руке. Мы должны понять, что не было четкого разделения между теми, чьи способности должны были привести их на ответственный пост и теми, кто не мог подняться выше простого переписчика. Новым клеркам полагалось потратить некоторое время на чисто механическую работу, прежде чем получить возможность проявить себя на более интеллектуальной работе — такой, как составление документов. Это «ученичество» могло сильно затянуться — например, в Секретном и Политическом отделах Уайтхолла все клерки проводили за копированием бумаг он десяти до пятнадцати лет — хотя, возможно, это было исключением{324}. Эффект, который годы, проведенные за требующей столь малых умственных усилий работой, оказывали на энтузиазм, надежды и интеллект сотрудников, вряд ли можно преувеличить. Бартлби существовал не только в воображении писателя.
Такое положение сохранялось долго как в Лондоне, так и Париже — но в середине века появились реформаторы, считавшие необходимым улучшить ситуацию. Конечно же, Тревельян и Норткот были среди них. Их доклад стал мощным аргументом в пользу разделения во всех правительственных учреждениях интеллектуального труда — и чисто механической работы{325}. Во Франции было выдвинуто схожее предложение — разделить клерков на два класса — redacteurs (составителей документов) и expeditionnaires (делопроизводителей). В Военном министерстве такое — хотя бы частичное — разделение было предпринято еще в 1830-х, но — как и в Британии — у этого начинания было много противников, в основном — старших клерков, выросших при старой системе. В итоге Военное министерство вернулось к «единому корпусу» клерков в 1850{326}. В некоторых британских офисах такое разделение было введено после 1854 года, но в целом можно сказать, что ни одна сторона в вопросах работы и повышения в должности не вырвалась вперед. Настоящее же разделение труда в обеих столицах было установлено лишь после 1870 года — скорее, с подачи Британии. Можно, впрочем, отметить, что лишь в Первую мировую войну, с появлением машинисток, правительства получили служащих которые — как по полу, так и по подготовке — не могли рассчитывать ни на какую работу — кроме сугубо механической.
Обе администрации не могли не ступить на путь специализации функций, выполняемых клерками. Адмиралтейство предприняло серьезные меры в этом направлении в 1869, Морское министерство — немного позже, но колебания перед тем были одинаковы и там, и там. В 1866 году Адмиралтейство ввело должность «писца» — развив и упорядочив прежнее временное обращение к услугам law stationer clerks. Новые работники выполняли задачи почти те же, что и прочие клерки — но первый шаг к разделению обязанностей был сделан. В Морском министерстве гражданская бюрократия оставалась единой в течение всего периода существования Второй империи — однако разделение обязанностей в бюрократии военной было предпринято в 1863. Надо учитывать, что немалая часть административной работы во французском флоте осуществлялась военными — Комиссариатом военного флота (Commissariat de la Marine ) состоящим из офицеров — настоящих officiers de plume (буквально — «офицеров пера») и служащих комиссариата — employes du commisariat , делящихся на два класса — служащих флота (commis de marine ) и стоящих ниже писцов (ecrivain ). Члены этого подразделения служили и на кораблях — за исключением самых малых, и выполняли задачи, возложенные во флоте противника на казначеев (до середины девятнадцатого века — purser , затем — paymaster ), их клерков и секретарей командира. Более того, их можно было найти в сухопутных учреждениях за рубежом, в различных портах военно-морских округов (arrondisements maritimes ) — где они занимались в основном списками inscrits , на верфях, и на самой rue Royale. До 1863 года по общей схеме новобранцы тратили несколько лет на переписку документов, и только затем могли перейти к интеллектуальному труду — которым занимались officier de plume. Затем вышло постановление от 7 октября. Впредь наиболее способные начинали службу не в качестве писцов, а уже кадетов — eleves-commissaires. Новый, отдельный и подчиненный корпус был создан, чтобы выполнять менее сложные задачи, и комплектовался (что красноречиво говорит о требуемой степени воображения и гибкости) в основном унтер-офицерами флота и морской пехоты{327}.
Поминая Комиссариат, мы затрагиваем крупнейшее различие между двумя администрациями. Royal Navy не располагал ничем подобным. Задачи, возложенные на Комиссариат во флоте соперника, в Королевском флоте выполнялись гражданскими, старшинами и офицерами. Среди последних, конечно, весьма важную роль играли такие нестроевые офицеры, как казначеи — которые, конечно, могли считаться неким аналогом officiers de plume , но, скорее, оставались их бедными родственниками, не имевшими — даже после реформ 1855 года — достаточно хорошо развитой иерархией{328}. О Комиссариате такого сказать было нельзя: не считая имевшихся до 1863 года двух рангов для учеников, имелось еще несколько старших — от высшего — commisaire-general — до низшего aide-comissaire. Во вторых, офицерские звания полностью соответствовали званиям в других корпусах — в том числе и строевых офицеров. Каждый officier de plume четко знал свое положение и свои права не только относительно своих коллег, но и других офицеров флота. Но, конечно, создание корпуса военных администраторов шло вразрез со всеми британскими правительственными традициями.
Военная составляющая Морского министерства была усилена и другими офицерами, подобными commissaires - которые в Британии опять же не имели системы старшинства. Речь идет об officiers de sante (офицерах медицинской службы) — находившихся по сравнению с английскими surgeon (военно-морских врачах) в том же положении, что и commissaires — относительно казначеев. Также имелся ряд офицеров, задачи которых в британском флоте выполнялись штатскими: ingenieurs-maritimes и ingenieurs des ponts et chaussees (два офицера из этого корпуса были прикомандированы Министерством сельского хозяйства к rue Royale ), а также — офицеры из корпусов, являющихся ответвлениями Commissariat - officiers de l'inspection des services administratifs (офицеры по контролю над административными службами — по сути — аудиторы), personnel administratif des direction de travaux (бухгалтеры) и agents comptables de matiers (счетоводы){329}. Даже наименее воинственные из этих корпусов имели строгую иерархию — причем звания офицеров из разных корпусов точно соотносились друг с другом. В итоге, несмотря на огромные различия выполняемых ими функций, все офицеры этих корпусов образовывали одну большую, полную военную иерархию.
Несомненно, что эффект, оказываемый этой иерархией на атмосферу в министерстве и его работу, был отчасти результатом ее полноты. Но ее размер также имел значение — и исследования показывают, насколько большое. Обратившись вновь к 1861 году, мы обнаружим, что в центральной администрации — включая все комитеты и комиссии — было двадцать пять строевых офицеров. Имелось также определенное количество офицеров из всех прочих корпусов — в первую очередь — commisaires. Annuaire de la marine et des colonies показывает, что в том году в Париже из числа последних служило сорок пять (к сожалению, мы не можем установить, сколько из них работало в управлении по делам колоний, исключенном из предыдущих расчетов. В результате цифры вновь получаются несколько сомнительными, но можно говорить, что значительная часть администрации флота в Париже — 40–45 процентов — состояла из военных. Кроме того, военные были сконцентрированы в определенных отделах администрации. Второстепенные комитеты, например, состояли почти полностью из офицеров. Depot des cartes et plans был вотчиной нескольких ingenieurs-hydrographes (еще один корпус, не имеющий аналога в британском флоте — геодезисты Royal Navy были строевыми офицерами). В direction du materiel также числилось несколько морских инженеров. С другой стороны во многих бюро количество офицеров было намного ниже среднего уровня. Тем не менее, в общем соотношение офицеров и гражданских в Морском министерстве было намного выше, чем в Адмиралтействе (не считая Совета): в 1861 году во всем Адмиралтействе, включая и Сомерсет-Хаус, насчитывалось тринадцать строевых офицеров. Нестроевых офицеров было еще меньше: четыре штурмана, механик, несколько казначеев и медиков. Можно отметить также двух офицеров Королевской морской пехоты и выступающего в роли попечителя департамента гаваней инженера. Таким образом, военная составляющая Адмиралтейства была не только хуже структурирована — она составляла далеко не столь значительную, как во Франции, часть администрации флота: примерно в четыре раза меньше.
Это различие интересно само по себе — но вряд ли помогает понять, почему французская морская политика была успешнее британской. В конце концов, почему commis de marine должен был быть более усердным, а commissaire — более дальновидным работником, чем штатские employe или fonctionnaire ? И те, и другие были ограничены четырьмя стенами офиса, сковывающей и даже отупляющей управленческой рутиной, и больше всего заботились о том, чтобы не дать бумагам заполонить весь свой стол. На самом деле, наличие в администрации мощного и привыкшего к военной дисциплине элемента могло оказать на работу даже негативное воздействие. Иерархия в военном ведомстве всегда была тяжелее, чем в гражданском, и она скорее могла задавить оригинальность (в том числе — мыслей) молодых сотрудников. Более того — моральный дух и энтузиазм гражданских сотрудников таких смешанных организаций мог быть серьезно подорван безусловным предпочтением, отдаваемым военным — как то, насколько мы можем судить, было в Морском министерстве. По крайней мере, некоторые офицеры забывали, что имеют дело с гражданскими служащими, и вели себя на rue Royale так, словно находились на палубе корабля. Гражданских такое поведение, конечно же, оскорбляло. В особенности же они возмущались нестроевыми офицерами — быстро перенимавшими манеры своих коллег из grand corps. Между гражданскими служащими и офицерами комиссариата существовали достаточно серьезные трения. Последние — получившие за серебряное шитье своих мундиров прозвище ferblantiers (жестянщики) — зачастую вели себя крайне высокомерно. Клерк морского министерства — центральный персонаж мопассановской «Весной» (Au printemps ) замечает, что officier plumitifs гоняют их как каких-то матросов. Более того — и это было особенно неприятно — военные быстрее продвигались по службе, и, по сути, монополизировали посты начальников бюро. Гражданским же едва удавалось достичь постов заместителей начальника — и продвинуться так далеко удавалось немногим{330}.
Связать успехи французской военно-морской политики с присутствием в администрации офицеров флота мешает еще одно обстоятельство. Французская кораблестроительная политика стала активной и предприимчивой лишь с конца 1840-х годов — тогда как военно-морская составляющая администрации была сильна еще со времен Кольбера. Часть офицеров на rue Royale и впрямь способствовали успехам 50–60-х годов: но чтобы понять, как именно, мы сперва должны сравнить структуры управлений флотом в Лондоне и Париже.
Хотя в рассматриваемый период Адмиралтейство и было физически разделено, в смысле административной структуры оно образовывало компактную и рационально устроенную пирамиду. Основу ее составляли различные департаменты, осуществлявшие повседневное управление делами флота. Важнейшими из них были пять Основных управлений (Principal Offices ) — созданных в 1832 году для замены двух прежних комитетов — Продовольственного Совета (Victualling Board ) и Совета Флота (Navy Board ). Во главе каждого из пяти стояли Начальники управлений (Principal Officers ): Инспектор флота, Начальник финансового управления флота, Начальник управления складами (Storekeeper-General ), Начальник продовольственного и транспортного управления (Comptroller of Victualling and Transport Services ), и, наконец, Главный врач флота (Physician of the Navy )- или Начальник медицинского управления (Medical Director-General ). С течением времени и ростом специализации — и ответственности — вровень с этими пятью выходили и другие отделы. В 1860-х, например, рассматривалась идея создания независимых департаментов военно-морского образования, артиллерии и заключения контрактов. Однако и старые Основные управления, и новые департаменты были схожи в одном: возглавлявшие их люди отвечали лишь перед теми, кто стоял на вершине пирамиды — членами Совета Адмиралтейства. Каждый из них — за исключение самого Первого Лорда — являлся «лордом-наблюдателем» (Superintending Lord ) одного или нескольких департаментов.
Имелся также еще один департамент, стоявший между верхушкой пирамиды — Советом, и ее основанием — управлениями и департаментами. Он был известен под несколькими названиями — и Naval Department , и Central office , и просто Secretariat , и — в основном — Секретарский департамент. После изменений, ставших в 1869 году результатом реформ Чайлдерса (о которых речь пойдет позже), стало ясно, что работники департамента предпочитали иметь дело со Вторым — или же Постоянным — Секретарем (Permanent Secretary ), старшим постоянным служащим Адмиралтейства, нежели с его коллегой из Парламента — Первым Секретарем (First Secretary ) приходившим и уходившим вместе с правительством. До этого времени по вопросу, кто из них является настоящим начальником морской бюрократии Уайтхолла, имелись расхождения; хотя к тому моменту уже несколько десятков лет полученный за время пребывания в должности опыт Второго Секретаря давал ему преимущество в ведении повседневных дел. Это порождало некоторую неопределенность — но вряд ли заметно мешавшую работе Адмиралтейства: отношения между Секретарями обычно были вполне дружелюбными; сомнений же в важности самого Секретариат ни у кого не возникало. Через него проходила вся переписка между Адмиралтейством и прочими правительственными учреждениями. Это же происходило и с чисто профессиональной корреспонденцией: такой, например, как переписка Совета с морскими офицерами.
Объем переписки между Секретариатом и Основными управлениями в Сомерсет-Хаус был очень велик. Одной из причин этого было то, что Лорды обычно находились в Уайтхолле — где обычно собирался Совет. Каждый начальник управления мог представить проблемы на рассмотрение лорда-наблюдателя, когда тот оказывался в Сомерсет-Хаус — на заседании ли Совета (которое примерно раз в неделю проводилось там, а не в Уайтхолле), либо же во время одного из регулярных визитов (обычно — ежедневных). Но когда лорд находился в Уайтхолле, документы приходилось передавать ему через Секретариат.
Другой причиной того, что адмиралтейские посыльные постоянно носились взад-вперед по Черинг Кросс оставалась невозможность решать не только важные, но и второстепенные вопросы без помощи Секретариата: некоторые начальники управлений полагали, что от передачи им права сами разбирать второстепенные вопросы дело бы только выиграло, и что Уайтхолл слишком уж старается вникнуть во все мелочи{331}. В этом отношении 1869 год принес перемены — но и затем Секретариат сохранил свои позиции, оставшись «основным хранилищем официальной информации»{332}. Тот факт, что он являлся таким «хранилищем» уже само по себе делало Департамент большим, чем подразумевалось словом «секретариат»: в первую очередь потому, что с каждой сменой правительства состав Совета менялся почти полностью. Таким образом, этот бюрократический аппарат с постоянным штатом обеспечивал преемственность и передачу официальной информации: одно это повышало его важность до степени, не предусмотренной формальными правилами британской управленческой практики. Личная память сотрудников, опыт работы и доступ к основным архивам являлись фундаментом, на котором покоилась власть Секретарского департамента.
Одного из его названий — Naval Department — позволяет предположить, что его важность определялась также и тем, что он являлся не только гражданским — но также и военным управлением. Чтобы понять, насколько далеко простиралась ответственность Секретариата, достаточно перечислить отделы, из которых он состоял. Во-первых, надо вспомнить военный, секретный и политический отдел, заведовавший корреспонденцией по распределению и использованию флота, и всем вопросам, связанным с политическим и дипломатическими последствиями его действий. Этот отдел был самым важным: в течение большей части рассматриваемого периода его глава получал дополнительное жалованье, и занимал второе место после Главного Клерка департамента. До определенной степени его важность была подчеркнута разделением с началом Крымской войны отдела на два независимых (впрочем, в 1857 году они были вновь слиты).
Также имелись следующие отделы (по состоянию на 1861 год):
Гражданский (Civil )
Пароходный, почтовый и транспортный (Steam, Packet and Transport )
(Commission )
Приказной (Warrant )
Пенсий и жалования (Pension and Pay )
Комплектования (Manning and Miscellaneous )
Юридический (Legal )
Наконец, был еще Архив Cекретариата (Secretariat Record Office ) и отдел чтецов (Reader's Branch ).
Задачи последнего были очерчены наиболее неясно. По идее, он занимался получением какой-то корреспонденции, чтением Совету наиболее важных документов, и составлением различных отчетов и конспектов для Совета и Парламента. Названия же остальных отделов более или менее давали представления о типе работы: но слишком полагаться на это не стоило. Когда отделы разделялись или сливались, круг задач, конечно же, менялся: но даже тогда, когда количество и названия отделов сохранялись, задачи все равно могли перераспределяться.
Все эти бюрократические увертки помогали понять, что круг задач Секретариата был чрезвычайно широк — и далеко не всегда мог быть точно категоризирован. В итоге это мешало полному описанию работы Секретариата — поскольку дать его можно было лишь описав работу всего Адмиралтейства в целом. Любопытное заявление сделал один из Первых Морских Лордов в конце девятнадцатого века: Постоянный секретарь, по его словам, «был глашатаем Совета, а его Департамент — машиной, позволявшей выполнять огромный объем работ»{333}. Это заявление относится к задачам постоянного секретаря после 1869 года — но оно достаточно справедливо и для рассматриваемого периода. Секретариат являлся важнейшим бюрократическим инструментом Совета, и ему, по сути, были подчинены даже Основные управления. Но, оставаясь инструментом, он, как каждая бюрократическая структура, был способен существовать самостоятельно (независимо) и помогать в формировании решений.
Перед тем, как перейти к самому Совету, надо упомянуть об одном из начальников управлений — Инспекторе флота. Его положение — главного советника их Лордств по определению типов военных кораблей — делало его весьма влиятельной фигурой — при условии, что Совет доверял его мнению: последнее не выполнялось, например, в последние дни пребывания на посту Симондса. Однако Болдуин Уокер и его преемник, Спенсер Робинсон, пользовались доверием совета — что сразу повысило их влиятельность: последнему способствовал и перевод их управления в Уайтхолл — поближе к уху совета — в 1855. Инспектор стал своего рода аномалией в Адмиралтействе: его власть искажала структуру пирамиды, на вершине которой стоял Совет, или — по меньшей мере — позволяла ему действовать в обход ее; и этот эффект проявлялся все сильнее с тем, как он все ближе подходил к тому, чтобы по своим полномочиям стать вровень с Лордами. В 1859 году, например, он получил возможность связываться с верфями не через секретариат, а напрямую. Он оставался подчинен Лорду-наблюдателю, но пользовался значительно большей независимостью, чем любой из его коллег — начальников управлений. В 1869 году положение Инспектора было подтверждено введением его в Совет в качестве Третьего Лорда; впрочем, временно — с 1872 по 1882 год — оно было утеряно.
Говоря об Инспекторе, мы могли не касаться вопроса о власти Совета: но, переходя к вопросу о власти других его членов, мы неизбежно должны его затронуть. На вершине пирамиды находился не Совет, но человек. По крайней мере, в теории — по правилам Адмиралтейства — решения внутри совета должны были приниматься большинством, а не волей одного: таким образом, Первый Лорд должен был быть лишь primus inter pares - первым среди равных. Практика, однако, в данном случае с теорией не совпадала.
Вдобавок, многое зависело от занимавших те или иные посты людей. В любой стране, при любой системе, сильные люди создавали разрыв между теорией и практикой управления. Но случай Адмиралтейства был необычен тем, что сама теория была противоречивой: с одной стороны были правила, с другой — стоявший за реорганизацией 1832 года принцип личной ответственности.
С 1832 года — с того момента, как главы управлений отвечали перед определенными Лордами за эффективную работу своих подчиненных — и сам Лорд отвечал перед Первым Лордом за работу вверенного его попечению управления. Тот же принцип был применен и к Секретарскому Департаменту — хотя и не без сложностей. Во-первых, было не вполне ясно, за что именно отвечает секретарь. Во-вторых, отдельные члены Совета отвечали за работу внутри отделов этого департамента, которая была связана с работой подчиненных им управлений. Было выдвинуто предложение, что Лорд должен нести ответственность за работу соответствующих отделов — но на это так и не пошли: выходило, что один отдел мог оказаться подчинен сразу нескольким Лордам. Тем не менее, и в Секретариате удалось распределить ответственность за те или иные решения, подобно тому, как это было сделано в других Управлениях. Сам же Первый Лорд отвечал за работу всей администрации в целом.
Собственно — хотя слова «личная ответственность» и не были ключевыми для понимания работы администрации флота после 1832 года — британская конституция делала такое положение неизбежным. Министр отвечал за эффективную работу флота в целом и перед кабинетом, и перед парламентом{334}. Другими словами, несмотря на наличие полу-фиктивной системы принятия решений Советом, основные нити сходились в руках Первого Лорда — и дальше шли от него к главе правительства. Возможно, что его мнение в совете и могло быть опровергнуто коллегами — но, тем не менее, его позиции были очень сильны.
Чтобы понять суть реформ 1832 года и способность Адмиралтейства эффективно решать высшие вопросы управления флотом, мы должны рассмотреть еще один фактор — также упрочнявший позиции Первого Лорда. Он раскрыт в меморандуме, составленном в 1841 году лордом Минто в связи с уходом с поста Первого Лорда. «Усилия, требующиеся от Лордов, чтобы удовлетворительно справляться с делами, выходят далеко за пределы того, что можно бы ожидать от человека; но без них нельзя рассчитывать ни эффективного управления, ни контроля за подчиненными им управлениями…»{335}
Он говорил о Лордах-наблюдателях: сам же Первый Лорд не был перегружен подобной работой. С 1841 года давление на первых — благодаря стремительному усложнению технической части и последовавшему за ним резкому увеличению объемов документов — только возросло. Некоторым исключением были Гражданский Лорд и Первый Секретарь — политики, административные функции которых были менее обременительны, чем у их коллег. В зависимости оттого, как шли дела в Палате Общин, и изменений политической температуры, им приходилось уделять делам флота больше — или меньше — внимания. Положение и задачи Первого Лорда также зависели от того, какое соглашение ему удавалось заключить со вторым Секретарем относительно распределения обязанностей внутри Адмиралтейства. Таким образом, хотя временами и Первый, и Гражданский Лорд могли оказаться перегружены работой, в другие дни они могли заняться и более общими вопросами развития флота. В связи с этим любопытно отметить, что Сидней Херберт — Первый Секретарь в 1841–45 годах, и Лаури Кори — преемник Херберта, занимавший при нем пост Гражданского Лорда — были сторонниками начала программы развития винтового флота в середине 1840-х годов; Кори, вернувшийся на пост Первого Секретаря в 1858–59 годах, поспособствовал появлению первых британских железных броненосцев{336}.
Таким образом, именно Первый Лорд имел возможность наиболее широко рассматривать вопросы военно-морской политики. Остальные Лорды были слишком загружены повседневными делами: он же имел и определенное пространство для маневра, и мог задействовать резервные мощности. Это проявилось в Крымскую войну. Даже до ее начала собрания Совета зависели, зачастую, от желания Первого Лорда выслушать отчеты своих коллег о работе подчиненных им Управлений. Война сделал бремя их обязанностей еще более тяжелым: Лорды-наблюдатели вынуждены были больше времени проводить в Сомерсет-Хаус и в инспекционных поездках по портам. Первый Лорд же оставался в Уайтхолле. Встречи Совета стали более формальными — а то и вовсе отменялись, и Грэхем не мог более получать профессиональные консультации прежним образом. Болезнь Первого Морского Лорда в начале войны сыграла свою роль: важным же стало то, что Первому Лорду пришлось лично вмешиваться в работу машины Совета, и принимать многие серьезные решения лично. Он внимательно прислушивался к мнению Инспектора, встречаясь с ним чуть ли не ежедневно, хотя это и подрывало дисциплину Совета: более того, Грэхем взял за правило лично отдавать распоряжения от имени Лордов Адмиралтейства: часто документы, требующие одобрения как минимум двух из них, были подписаны лишь им самим, и его личным секретарем.
Преемнику Грэхема не пришлось работать в столь критических условиях. Более того — дальнейшее усложнение типов военных кораблей в конце 1850-х привело к тому, что дилетантам пришлось демонстрировать свою неуверенность в некоторых важнейших аспектах морской политики. Даже столь сильная личность, как герцог Сомерсет предпочитал доверять выполнение обязанностей Совета самому Совету. Но даже в это время нельзя было сказать, что первый Лорд отступил на задний план: чтоб понять это. Достаточно обратится к написанным Сомерсетом распоряжениям — волевым и прекрасно аргументированным. Преемникам Грэхема оставалось лишь согласиться с высказанным им в 1861 году перед комиссией мнением, обобщавшим деятельность Адмиралтейства в середине девятнадцатого века. «Первый Лорд Адмиралтейства отвечает за все происходящее во всех управлениях… Совет Адмиралтейства может работать только благодаря власти Первого Лорда — необходимой, чтобы подчинять Совет своей воле. Вкратце, я считаю, что Первый Лорд должен быть морским министром: с технической точки зрения он им не является, но система может никогда не заработать, пока он им не станет»{337}.
Во Франции центральное управление флотом сильно отличалось от описанного выше. Инструкции не были противоречивы: практика же шла за теорией. Один автор — занимавший пост controller general de la marine - сравнивая французское и британское морские министерства, так описывал особенности французской администрации: «французский дух требует точных определений и рациональных правил. Различные в разные времена, наши правила органичны; они всегда составлены так, чтобы являться не помехой, а поддержкой энергичным и светлым разумом руководителям; пусть бестолочи, жаждущие власти, которой они не смогут распорядиться говорят о них, как о препятствиях поперек дороги — не понимая, что на самом деле они — вехи, помогающие без колебаний следовать по своему пути»{338}.
Ясно, что такая философия сильно отличалась от того, что мы видели по другую сторону Канала. Архиепископ Темпль однажды заметил, что англичане «относятся к системе с подозрением… французы хотели бы получить перечень действий, которые бы им следовало предпринять в тех или иных непредвиденных случаях; англичане склонны, столкнувшись с какой-то ситуацией, затем изучить ее суть, и использовать ее как прецедент в будущем»{339}. В Британии, когда практика отличалась от правил, этого старались не замечать — или, в крайнем случае, не придавать этому первостепенного значения. Во Франции, наоборот, новое в практике подразумевало, что все правила должны быть пересмотрены, и переписаны так, чтобы помочь справится с проблемой, если она встанет в будущем.
Что это различие значило для военно-морской политики обеих стран? Давали ли французские самопровозглашенные добродетели — порядок, логика, ясность и разумность — преимущество в сравнении с противником? Сложно дать однозначный ответ. Идеальной модели не существовало. Системы сильно отличались друг от друга, и обе — в руках соответствующих людей — работали вполне хорошо. Более того, «французские добродетели» не всегда давали им выгоды. Частые перемены правил ломали устоявшийся ход работы администрации, и можно заподозрить, что в ряде случаев больше внимания уделялось не собственно управлению, а изменению внутренних уложений в соответствии с нововведениями. Собственно, даже интеллект не всегда давал неоспоримые преимущества. Можно с симпатией относиться к выраженному Тревельяном и Норткотом недовольством леностью и тупостью, но стоит отметить, что леность и ум — отнюдь не невозможное сочетание, примером чему — пусть и вымышленным — является клерк Биксью из бальзаковских «Les employes » — также могли оказать на администрацию свое разрушительное влияние. Еще более опасным мог оказаться энергичный администратор, чей ум и энтузиазм не уравновешивался бы знанием организации, которой ему приходилось управлять — или чувства общности с ней. Здесь можно вспомнить Камилла Пеллетэна (Camille Pelletan ): его энергия и idees fixes сделали его самым ужасным морским министром Новейшего времени{340}.
Здесь надо сделать оговорку. В целом, «французские добродетели» на самом деле были добродетелями: но едва ли можно было сказать, что ими обладали все французы — и совершенно не обладали британцы. Но немаловажно, что говорили о них в основном французы. Их приверженность своей системе была сознательной — и немудрено, что они оправдывали ее тем, что она доказала свое преимущество. Как мы уже могли видеть на примере подготовки резерва, образования и продвижения по службе офицеров, больше преимуществ предоставляла скорее система, сознательно приспособленная для осуществления высших нужд общества, нежели соответствующая традициям той или иной эпохи. Имея дело с большой организацией с развитой иерархией и долгой историей, вряд ли можно было опасаться, что голос практиков окажется слишком слаб; скорее наоборот. Таким образом, для французского флота оказалось весьма значимым, что принципы, заложенные в основу его администрации, побуждали тех, кто определял политику, смотреть вперед, пытаться предвидеть будущее, а временами — и игнорировать прошлое.
Учитывая обычное численное превосходство противника, это имело особую важность для французов. Первый флот мира обычно мог позволить себе ждать, когда кто-то бросит ему вызов, и отвечать на него, чем самому рваться вперед. Такова была обычная политика Royal Navy - и пока удавалось принимать во внимание те, кто мог в ближайшем будущем бросить такой вызов, она работала практически безупречно. К сожалению, оставался риск погрязнуть в самоуспокоенности. Стимулы к развитию сильнейшего флота были не столь сильны, как слабейшего: последний всегда согревался мыслью о возможности опрокинуть в какой-то момент сложившийся порядок вещей. Слабейший мог с большей готовностью обратиться к нововведениям — ведь в случае неудачи он терял не так много, как сильнейший. Конечно, такой оптимизм не был обязательным следствием слабости: вполне вероятными были безнадежность и инертность. Но, по крайней мере, можно было утверждать: слабый, за недостатком грубой силы, мог понадеяться на свой ум. Это достаточно очевидно — можно лишь добавить, что в случае с французами этому способствовала и философия администрации флота.
Конечно же, попытки вырваться вперед могут окончиться неудачей. Французский долгосрочный план кораблестроения 1846 года никак нельзя было считать шагом вперед. В тот момент «бестолочи» из Адмиралтейства оказались далеко впереди. Чтобы понять, как Морскому министерству все-таки удалось достичь своей цели, нам надо более пристально рассмотреть его структуру периода 1840-х — 50-х годов.
Если структура Адмиралтейства напоминала пирамиду, то Морское министерство напоминало скорее солнечную систему, в которой подобный Фебу Министр находился в центре, а вокруг него по своим орбитам двигались подчиненные ему отделы.
Наибольшим из них была центральная администрация, строго говоря — бюро на rue Royale. Хотя, возможно, ее стоит сравнить с небольшой планетарной системой. Клерки были разделены между bureaux , которые были собраны в directions (управления), каждому из которых был поручен свой круг задач. В течение 1843–48 годов, когда у министра было много работы в парламенте, департамент помощника министра (sous-secretaire d'etat ) занимался координацией работы directions. В остальное же время начальники управлений (directeurs ) отвечали за работу своих управлений лично перед министром.
Помимо управлений имелись многочисленные независимые комитеты, о которых мы также не вправе забывать. Наиболее важными из них были Conseil d'amiraute — работа которого затрагивала все стороны военно-морской политики, и Conseil des travaux - занимавшийся вопросами развития портов и военно-морской техники. Надо отметить, что все комитеты — как собственно, и центральная администрация — были органами совещательными, решения же принимал сам министр-солнце.
Французская структура была более пассивна, чем британская. Министр был ее основной движущей силой: вся машина приходила в действие, когда ему было необходимо получить от соответствующих отделов комментарии по тем или иным предложениям, или предложения — по тем или иным проблемам. В пирамиде же, с ее постоянными линиями связи, идущими скорее вверх, чем вниз, поступление информации и рекомендаций было постоянным процессом. Конечно, далеко не все, что поступало на стол министра приходило по его запросу. В Британии Совету, а то и самому Первому Лорду приходилось выступать в качестве своего рода гальванизатора, требуя от администрации действий в связи с теми или иными предложениями. Тем не менее, в этом и заключалось основное различие. Система информационных каналов в Морском министерстве была не так четко определена и развита, как в Адмиралтействе. Более того — работать на полную мощность они могли начать лишь по воле министра. В результате различные отделы и бюро служили своеобразными складами идей и предложений — ожидавшими (пусть и не всегда осознанно) времени, когда они могут быть представлены на рассмотрение начальства. Немаловажно было и то, что дух соперничества между этими отделами был развит намного сильнее, чем в Адмиралтействе. То, что мнение одного комитета по какому-то вопросу могло радикально отличаться от мнения другого, хорошо видно на примере отношения Conseil d'amiraute и Conseil de travaux к идее vaisseau a vapeur: когда такое случалось, можно было ожидать настоящей войны аргументов между комитетами.
Таким образом, сама структура Морского министерства делало более вероятным, что новые идеи будут сохранены и развиты теми или иными отделами; более вероятным, чем в Адмиралтействе, где всегда существовала немалая возможность, что идея по пути снизу вверх будет отвергнута на каком-то уровне; в этом смысле развитость системы передачи информации была вредна. Во Франции же система позволяла поддержать нововведения и еще одним образом: если министр выказывал благорасположение какой-то идее, но не находил достаточной поддержки среду уже имеющихся комитетов, то благодаря гибкости системы он мог создать новый комитет, а то и бюро — для проведения новой идеи в жизнь. В 1863 году, например, чтобы поспособствовать улучшению нарезных пушек, был создан — в рамках существующей системы — независимый артиллерийский комитет. Впрочем, лучший пример предоставил на флот США — административная структура которого после 1842 года сильно напоминала таковую в la Royale. В первые годы Гражданской войны помимо различных бюро в нем имелись и различные комитеты, и в задачу некоторых из них входило рассмотрение вопросов о постройке и проектах новых кораблей. К несчастью — с точки зрения министра флота (Secretary of the Navy ) — ни один из них полностью не одобрил концепцию «Монитора». В результате министр просто создал отдельное бюро «Монитора» (Monitor bureau ), которое и занялось пробиванием нового типа корабля{341}. Так что можно сделать вывод — французская система в смысле способствования нововведениям превосходила британскую.
Здесь надо сделать важное замечание. Работоспособность системы зависела от нескольких хороших, и даже вдохновленных администраторов. В первую очередь она зависела от качеств министра. Он был единственной связью между различными частями администрации. Его решение было необходимо для принятия важнейших мер. Но он не мог действовать эффективно в одиночку. В письме к Шаслу-Лоба Буэ-Вилломез сравнил администрацию флота с Юпитером и его спутниками. На самом деле, ответил ему министр, все не так просто — один человек не может делать все, и каждый человек в администрации должен выполнять свою часть работы{342}. Министр должен был не просто быть талантлив — ему требовалась еще и соответствующая поддержка. Обращаясь к собственно административной системе флота, и забывая на время о политической ситуации вне ее, можно утверждать, что министр мог создать такую поддержку, используя полноту своей власти, двумя способами. Первый уже упоминался: он имел возможность подогнать структуру под свои требования, или, если угодно — под способности своих подчиненных. Во-вторых, он мог поставить своих людей на те посты, на которых они были ему нужны.
Примером второго метода может служить 1852 год — когда Дюко решил оживить ставший слишком консервативным Conseil d'amiraute. Революция 1848 года открыла доступ в него молодым офицерам, но когда реакция вновь обрела влияние в правительстве, бюрократические традиции привели к тому, что одним из требований к членам комитета снова стал возраст. Дюко, чья почтительность к старым офицерам так и не была продемонстрирована, вмешался. Как он писал «надо, чтобы среди наших капитанов были люди, достаточно молодые, чтобы чувствовать требования прогресса и выдвигать новые идеи, быть инициативными — но уже и иметь опыт»{343}.
Дюко и его преемник действовали схожим образом и в отношении других комитетов и бюро. У них хватало власти, чтобы задействовать людей, получивших образование по стандартам, недостижимым в Британии. Для молодых офицеров имелся «Борда», для молодых инженеров — Ecole d'application. К несчастью, Ecole d'administrative пал жертвой консервативных бюрократов и завистливых академиков, и этот источник образованных гражданских администраторов был для министра недоступен. Но в его распоряжении оставалась Ecole Polytechnique — ничего подобного которой — равно как «Борда» и Ecole d'application — по ту сторону Канала не было.
Обладая подобными ресурсами министр мог надеяться подобрать себе подходящих помощников. И благодаря своей огромной власти — не ограниченной никаким, пусть даже фиктивным совещательным органом, и лишь выросшей после того, как переворот 1851 года ослабил парламент и усилил личную власть — Министр имел возможность назначать на посты нужных ему людей — заметно большую, чем была, например, у Первого Лорда. Впрочем, таких назначений было немного, и случались они даже не каждый год. Они не затрагивали ни общий уровень бюрократии, ни даже общий ход продвижения по службе. Тем не менее, таланты этих немногих, пользовавшихся поддержкой министра, вносили у управление флотом нотку энтузиазма и стремления к новому.
В общем, эта практика затрагивала все французское правительство. Винсент Райт (Vincent Wright ) высказался об этом так: «чтобы достичь высших ступеней административной лестницы Франции в середине девятнадцатого века, одних только таланта, упорства и такта было недостаточно: требовалась также личная или политическая — а то и та, и та — поддержка. В каких-то случаях она была необходима, в каких-то — желательна. В отличие от Англии, французское государство было основным работодателем для одаренных молодых людей; в отличие от Пруссии, во Франции не было четко определенных правил набора и продвижения по государственной службе. Каждое министерство, каждый корпус имели свои собственные официальные порядки. В этих административных джунглях система протекции — «patronage » — не могла не возникнуть»{344}.
В случае флота имелись, однако, определенные ограничения. Талантливые люди должны были тем или иным образом стать офицерами; так что при продвижении учитывались и звание, и профессиональные знания. Делать беспрецедентные назначения было бы неразумно со стороны министра; это могло бы вызвать слишком сильную зависть. Но вполне возможно, что патронаж время от времени мог сочетаться с изменениями административной структуры — когда излишние нарушения иерархии при назначениях могли вызывать противодействие новым людям. И, конечно же, патронаж был наиболее эффективен тогда, когда был подкреплен соответствующим организационным базисом. Примером этого может служить создание в 1852 году Дюко direction du materiel - обретшее своего genius loci в 1857 году, когда его руководителем стал Дюпюи де Лом.
Но в первую очередь надо упомянуть другой орган, созданный в 1852 году для поддержки и расширения власти министра. Он стал важнейшим отделом министерства, к работе в котором министр старался привлечь лучших людей, и где их таланты могли развиться лучшим образом.
Результатом стало то, что кабинет министра — до того представлявший небольшой отдел с чисто секретарскими функциями, примерно соответствовавший личной канцелярии Первого Лорда Адмиралтейства, резко увеличился в размерах, и стал играть гораздо более важную роль. Кабинет поглотил etat-major (штаб) министра, и бюро, входившее до того в состав direction du personnel , и занимавшееся дислокацией флота. После 1852 года, став основным каналом по которому министр передавал свои распоряжения и получал доклады, кабинет взял на себя ответственность (конечно, по решению министра) за высшие военные функции флота. Более того — он выступал в роли совета по рассмотрению важнейших вопросов управления и политики флота. Новый кабинет прекрасно подходил для выполнения таких задач, так как соединял в себе и высшую власть (министра) и опыт (его ближайшие советники-профессионалы). Раньше министр мог получить совет от своего штаба, но теперь штаб напрямую участвовал в управлении флотом (хотя и не был при том отягощен решением малозначительных вопросов). Chef d'etat-major (начальник штаба) руководил теперь кабинетом министра — заняв таким образом ключевую позицию: реформа декабря 1860 года — речь идет о создании direction des mouvements de la flotte et operations militaries (управление по передвижению флота и военным операциям) — несколько расширила его полномочия. Это управление выросло из части кабинета, и было возглавлено начальником штаба — возведенным тем самым в ранг вице-министра. Последнее, правда, вызвало некоторую ревность Шаслу-Лоба, и он изменил новую систему. К концу его министерства (и при Риго де Женуйи, его преемнике) посты chef du cabinet и directeur des mouvements занимали два разных человека.
Говоря о кабинете, надо отметить два момента. Первого мы уже касались: важнейшими протеже министра были офицеры: морские инженеры в direction du materiel , и члены grand corps - в кабинете после 1852 года. Так что, думая о креатурах (creatures ) министра (используя словцо времен Ришелье), или его «инструментах» (эквивалент этого слова Пеписа) в связи с органами центральной администрации, мы не можем не заметить, что военная составляющая управления французского флота действовала вполне эффективно.
Второй момент касается того, что делало его столь влиятельным. Конечно, важную роль играл талант его членов. Естественно, имело значение и то, что они могли использовать поступающие снизу идеи, возникновению которых способствовало прекрасное образование и esprit de corps морских инженеров и офицеров grand corps. Далее, нельзя забывать и о близости кабинета министру — дававшую возможность донести совет прямо до центра власти. Но, наверное, решающим было то, что кабинет являлся средством усиления власти министра — увеличивавшим не только способность обдумывать и решать, но также и возможности действовать. Трудно не отметить роли, сыгранной кабинетом в быстрой организации во Франции испытаний паровых судов после 1856 года и принятии в конце 1850-х — начале 60-х новых типов военно-морской техники. Даже после 1860 года кабинет оставался довольно малочисленным — считая даже клерков в нем никогда не было более дюжины членов. Но, учитывая достаточно малую численность всей администрации флота, этой дюжины было достаточно. Конечно, в некоторых отношениях малочисленная бюрократия девятнадцатого века могла действовать подобно ордам бюрократов наших дней, но в данном случае имелось принципиальное отличие: в середине девятнадцатого века один человек — даже облеченный властью — мог растратить силы впустую, но совместных усилий нескольких сходно мыслящих людей могло хватить, чтобы заставить всю администрацию работать, как подобает.
По-видимому, только наличием кабинета министра можно объяснить превосходство французской системы над британской — не имевшей такой организационной поддержки исполнительной власти. Была, конечно, личная канцелярия Первого Лорда — но, по крайней мере, в рассматриваемый нами период, ее обязанности были исключительно секретарскими. Был Совет — но он был слишком загружен другой работой, чтобы спокойно заниматься планированием, и слишком ревнив, чтобы позволить делать это какому-то другому органу. Какие-то комитеты могли созываться для решения конкретных вопросов — с сигналами, складами, или чем-то еще — но они распускались сразу по составлении отчета. Даже Committee of Reference , хотя и подчинялся Совету, бросал ему — в смысле права оценивать проекты кораблей — слишком недвусмысленный вызов — в чем и крылась как минимум одна из причин прекращения его существования. Совет — или, по меньшей мере, Первый Лорд — сочли ошибочным и выдвинутое в 1859 году лордом Кларенсом Пэйджетом (Clarence Paget ) — Первым Секретарем в тот момент — предложение об учреждении Committee of Inventions (Комитета по нововведениям). По его мысли, этот комитет должен был быть организован «по принципу Conseil d'amiraute » — что само по себе дает неплохое представление об изучении в Британии французского опыта. Но его идея не имела ни шанса быть реализованной — поскольку Пэйджет предлагал сделать этот комитет независимым от Совета. Герцог Сомерсет сухо ответил, что лучше было бы переустроить Совет, чем создать столь опасный орган{345}.
Урок, который мы вынесли из существования кабинета министра, находит подтверждение в проведенной Чайлдерсом в 1869 году реформе Адмиралтейства. В некоторых отношениях эти реформы были благотворны: в первую очередь это относится к разделению администрации на три функциональные группы — техники, личного состава и финансов. Кроме того, Чайлдерсу принадлежит заслуга объединения (хотя и запоздалого) двух лондонских офисов. Главы отделов — в качестве ответа на некоторые жалобы — получили большие, чем раньше, полномочия. Были предприняты меры к механизации процесса копирования — что позволило сократить штат. Но сердцем реформы стали перемены, идущие вразрез с поданными французами примером — искалечившие процесс принятия решений в Адмиралтействе вплоть до предпринятых в 1872 году дальнейших реформ.
Впрочем, надо отметить, что Чайлдерс пошел на эти перемены именно под влиянием французского примера — точнее, того, как он его понимал. Некоторые обозреватели в 1860-х годах полагали, что одной из причин успехов французского флота стало всемогущество Морского министра. Лондону, полагали они, нужна была фигура, обладающая такими же полномочиями. В результате Чайлдерс начал реформы, разрушившие Совет, сделавшие Лордов лишь главами различных отделов (и уменьшившие их число), и оставившие Первого Лорда на вершине пирамиды одного — с правом анализировать, координировать и решать. Результат был удручающим. Чайлдерс брал на себя все большую и большую ответственность, и решал чисто профессиональные вопросы, получая еще меньше профессиональных советов, чем некогда Грэхем. Одним из таких вопросов была постройка броненосца «Кэптен», который Чайлдерс решил ввести в состав флота, проигнорировав сомнения в остойчивости корабля, высказанные Инспектором флота, сэром Спенсером Робинсоном, и Главным строителем, Эдвардом Ридом. Когда же броненосец перевернулся, Первый Лорд — несмотря на все свои претензии на высшую власть — не преминул обвинить Робинсона и Рида. Еще до катастрофы Чайлдерс уже был болен и морально и физически истощен тяжелейшей работой; такова была цена власти Первого Лорда. Смерть сына, ушедшего на дно вместе с «Кэптеном», стала последней соломинкой, и Чайлдерс ушел в отставку; его преемник Гошен частично восстановил Совет в 1872 году. Эксперимент с фактическим учреждением в Британии поста Морского министра завершился{346}.
Он самого начала был порожден неправильным пониманием ситуации. Как уже говорил Грэхем, Первый лорд обладал всей необходимой полнотой власти. Более того — старая система имела несколько преимуществ. С 1860-х годов она была даже усовершенствована; приход Робинсона и Рида принес новые взгляды и новую энергию — хотя, надо признать, и определенную грубость — в департамент Инспектора, и, следовательно — в рекомендации, на основании которых Совет принимал решения относительно проектов кораблей.
Более того, Совет перед приходом Чайлдерса — несмотря на все свои ошибки, по крайней мере, в некоторых случаях зарекомендовал себя творцом вполне успешной политики. Обычно для того, чтобы привлечь внимание их Лордств, отвлечь их от усыпляющей рутины, требовался кризис; лучше всего — неожиданное осознание того, что французы вырвались вперед. В этом случае Совет выказывал готовность идти на быстрые меры. В такое время радикалам в администрации — пришедшим извне, как Корри, или выходцам из Адмиралтейства — удавалось использовать отчаянье, чтобы продавить свои идеи. Упомянув Кори, мы затронули неизбежное влияние политики на принятие во время кризиса решений Советом. Военная паника означала дополнительные кредиты, что подразумевало взаимодействие с кабинетом, Казначейством и Парламентом. Кредиты, конечно, выделялись — но эта ситуация давала возможность министрам и членам Парламента, и Лордам-политикам (и их радикально настроенным советникам из флота) настоять на принятии решений, которым в других обстоятельствах консервативный Совет бы постарался противодействовать. Временами результаты были сомнительны — как в истории с железными фрегатами в 1840-х. Чаще они были вполне положительны — примером чему первые плавучие батареи или железный корпус «Уорриора». Так что действия Совета в случае кризиса не являлись достаточным испытанием членов собственно Совета.
Следует предположить, что ситуация, сложившаяся к 1869 году не была идеальной. Но, в конце концов, превосходство Royal Navy зиждилось не на должном планировании, а, во-первых, на политической воле Вестминстера — едва ли хоть раз поколебленной — желавшего чтобы британский флот был первым флотом мира, и, во-вторых, на несравненных финансовых и промышленных ресурсах. Это делало доступными огромные расходы в случае внезапных кризисов; к несчастью, возможность потратить в любой момент большие средства в ряде случаев заменяла способность к анализу и прогнозу. Итогом было неизбежное нерациональное расходование средств. Особенно остро это проявилось в 1860-х — в первую очередь — в массовой постройке винтовых линейных кораблей. Чайлдерс надеялся прекратить подобную пустую трату средств при помощи реформы Адмиралтейства; он держал в голове не только эффективность, но и экономию. Но он только ухудшил положение вещей, двинувшись в неверном направлении: вместо того, чтобы развивать мозг Адмиралтейства, он сделал ему лоботомию. Гошен исправил нанесенный урон, но основной недостаток системы сохранился; не будет ошибкой сказать, что окончательно его удалось исправить лишь к Первой мировой войне — благодаря созданию полноценного морского штаба.
В последних главах мы разобрали некоторые из факторов, обеспечивших успех французской военно-морской политики 1850-х — 60-х годов, придя к выводу, что важнейшим организационным преимуществом был кабинет министра в той форме, которую он приобрел после 1852 года. Но эта картина может оказаться неполной — и даже не вполне верной, преувеличивающей силу французских позиций. Часто бывало так, что благоприятное сочетание обстоятельств, возможностей и личностей на каком-то этапе могло сильно подправить ход событий — а то и изменить его на противоположный. В какой-то степени это и произошло с французским флотом.
Основная проблема Морского министерства заключалась в том, что результаты его работы сильно зависели от наличия на основных постах нужных людей. Реформа кабинета 1852 года сделала крайне важным наличие на посту chef d'etat-major способного и энергичного человека. Здесь французскому флоту повезло — по крайней мере — при Второй Империи. Первым таким человеком стал капитан Шарне — самый энергичный из членов Enquete parlementaire , и chef d'etat-major Дюко в решающий период декабря 1851 — августа 1853 года. Вторым надо вспомнить капитана Ла Ронсьера Ле Нури — бывшего практически со-министром Шаслу-Лоба — и, следует сказать, сильным и эффективно работавшим.
Если подчиненные должны были быть талантливы — то таковы же должны были быть и их начальники. Многое зависело от министра; в первую очередь — от его способности выбирать подходящих подчиненных, но также и от его личной энергии и изобретательности, с которыми он играл роль солнца в системе администрации флота. И здесь французскому флоту — при Второй Империи — везло. Надо указать два выдающихся примера — Дюко и Шаслу-Лоба, обладавших всеми необходимыми достоинствами, прекрасно подбиравших себе сотрудников, и игравших активную роль в принятии и развитии новой техники и разработке и проведении морской политики.
Говоря об этом факторе, не стоит ограничиваться одним министерством. Внешнее влияние также имело немалое — иногда и решающее — значение. Можно вспомнить давление, оказанное принцем де Жуанвиллем (морским офицером, влиятельность которого, впрочем, была обеспечена не этим обстоятельством) на Гизо в бытность того морским министром, с целью получить одобрение на постройку первого vaisseau a vapeur. В этом случае попытка не удалась, точнее — ее успех оказался отложен. Однако можно предположить, что французская система, благодаря полновластию министра, была очень удобна для лоббистов. Достаточно было убедить в своей правоте министра — и дело было сделано. Министр, конечно, мог ошибаться — но пока он прислушивался к правильным советам, ему сопутствовал успех.
В период Второй Империи во Франции был человек, способный оказать «внешнее воздействие», способное перекрыть все возражения — сам император. Если подчиненные министра оказывались способными людьми — приходилось отдать дань уважения назначившему их министру. Но если сам министр оказывался способным человеком — то нельзя отказать в том же по отношению к выбравшему его императору. Более того — уважения достойно и то, что Наполеон, назначив человека на пост, продолжал оказывать ему дальнейшую поддержку. Гамелен и два его преемника провели на своих постах по пять лет; если бы не преждевременная смерть Дюко, срок его правления, вероятно, был бы не меньше. В итоге морской министр во времена Империи получал достаточно времени, чтобы сделать выводы из полученного опыта, утвердить свою власть и обеспечить проведение своей политики. В Британии — по крайней мере, в 50-е годы — неустойчивость правительств не давала Первым Лордам такой возможности. Правда, в отличие от предыдущего десятилетия, стало принято оставлять в новом Совете нескольких Лордов из старого, что обеспечивало некоторую преемственность: но смены правительств неизбежно вели к переменам в Совете — что означало неизбежное замешательство на время, пока новые люди привыкали к совместной работе и пересматривали старую политику. Эти проблемы оказались особо серьезными в проблемные с политической точки зрения 1858–59 года, и перемены в Адмиралтействе задержали появление первого британского мореходного броненосца{347}.
Сам император, будучи активным «лоббистом» старался всемерно обеспечить преемственность морской политики. Гибель многих документов в дни Коммуны не позволяет нам точно оценить степень его участия в определении этой политики, но нам известно об интересе, проявляемом им к новой технике — в первую очередь артиллерии, в которой он очень неплохо разбирался. Его вмешательство в вопрос, прямо противоположный делу совершенствования морской артиллерии — бронирование кораблей — нельзя не оценить как значительное. С середины 1850-х и далее, подстегиваемый нуждами войны с Россией он настаивал на проведении испытаний броневых плит, и поддерживал постройку броненосцев. Можно с уверенностью сказать, что понять основное нововведение, сделанное французским флотом в конце 1850-х без учета роли императора невозможно. Гамелен, морской министр тех лет, был способным офицером, но его показания перед Enquete parlementaire говорят, что дар предвидения не входил в число его достоинств. Определенную роль сыграла решительность контр-адмирала Гийюа (Guillois ), преемника Шарне, и наследие Дюко — которого никак нельзя было отнести к консерваторам. Имели значения и действия самого Шарне — возглавлявшего в конце 1850-х Conseil des travaux. Но именно император сыграл роль основного катализатора, высказав министру свои собственные предложения относительно желаемых действий, и назначив в январе 1857 года на пост directeur du materiel человека, чьи способности заглядывать в завтрашний день никем не ставились под сомнение — Дюпюи де Лома{348}.
В следующее десятилетие император вмешивался в дела флота намного реже. Его внимание привлекали другие проблемы, его здоровье и энергия пришли в упадок, а его морские министры были достаточно способны и располагали достойными советниками. Но даже в эти годы нельзя забывать о влиянии Наполеона: его поддержка оставалась важной, по тем же причинам, что и раньше. Кораблестроительные программы, совершенствование арсеналов, отход от зависимости от levee permanentes , амбициозное расширение заморских владений — все это требовало немалых средств. Много денег пожирал и броненосный флот — с 1857 по 1860 затраты на постройку и обеспечение возросли более чем в полтора раза. Более того — хотя создание нового флота и подстегнуло развитие некоторых отраслей промышленности, оно предъявило и тяжелые требования к недостаточным индустриальным и научным ресурсам страны. Размах и успех французской имперской военно-морской политики невозможно объяснить одними лишь удачными решениями, принимаемыми на rue Royale. Они были необходимы — но осуществить их без того, чтобы правительство предоставило необходимые средства, было невозможно — что опять же возвращало нас к Наполеону — обладавшему до начала 1860-х годов практически диктаторскими полномочиями, да и затем — вплоть до провозглашения Либеральной Империи в 1869 году — мало чем ограниченной властью.
Однако фундамент французской морской мощи был непрочен. В ее основе лежала мечта, вероятность достижения которой оказалась сильно подорванной 1870 годом. Император полагал, что Франция должна быть сильнейшей военной державой, и — по крайней мере, в некоторых отношениях — иметь возможность соперничать с Англией на море и в колониях. Следовательно, вполне вероятно, что он полагал, будто соответствующим образом организованный флот сможет стать серьезным подспорьем чисто военной мощи Франции. 1870 год нанес жестокий удар этой идее.
Одна из составляющих удара касается наших соображений относительно администрации флота. В войне с Германией французский флот показал, что он не имеет ни кораблей, ни подготовки для тех операций, которые бы ему следовало провести. Расхваленная нами администрация действительно хорошо планировала кораблестроительные программы, и даже размышляла о формах, которые примут в будущем морские сражения — но она оказалась неспособна к тщательной и продуманной штабной работе, необходимой для того, чтобы должным образом использовать в кампании новую технику. Впрочем, этот недостаток в то время был общим — и Адмиралтейство разделяло его в полной мере. Возвращаясь к кампании 1870 года, можно отметить, что и французское Военное министерство оказалось ничуть не лучше.
Результатом этого стала гибель французской армии — что, казалось бы, должно было выгодно оттенить флот. Увы, судьба не оказалась столь милосердна — выгоду от поражения получила именно армия: война убедила французское общество, что безопасность страны может гарантировать только она. Несмотря на все ее провалы в противостоянии с армией фон Мольтке, вернее — благодаря этим провалам, было решено сконцентрировать все средства на усилении сухопутной сотсавляющей вооруженных сил. Флот, не говоря уж о колониях, был сочтен роскошью. Ситуация в целом повторила ту, что сложилась после 1815 года. Можно отметить своеобразную периодичность интереса к морским делам, столь часто проявлявшуюся в истории Франции: сперва рост, а затем — когда реальность континентального положения вновь давал о себе знать — упадок.
В период утраты иллюзий, последовавший за 1870 годом, французскому флоту было сложно получить необходимые средства. Более того — при Третьей республике уже Франции, а не Британии, пришлось страдать от частой смены правительств и морских министров. В этих условиях слабые стороны морского министерства дали о себе знать. Лишившись постоянной поддержки правительства и Парламента, получив зачастую неспособных министров, к тому же обычно не задерживавшихся на этом посту, замкнутая на министра система начала давать сбои. Французам, впрочем, удалось преподнести еще ряд сюрпризов, достигнув первенства в различных областях — таких как постройка кораблей из стали, артиллерия, броня, котлы. Но в целом в этот период сильнейшие позиции занимало Адмиралтейство. В Британии никогда не возникало вопроса, что — армия или флот важнее для страны, Парламент не сомневался, что Royal Navy должен быть сильнейшим флотом мира (хотя и имелись расхождения относительно степени его превосходства над соперниками). Некоторые преимущества французов сошли на нет благодаря усовершенствованиям на «Британии», учреждению в Южном Кенсингтоне училища корабельных инженеров и созданию в 1883 году специального корпуса корабельных конструкторов (организованного по образцу французского){349}. Наконец, насколько бы Адмиралтейство не ошибалось в управлении флотом, насколько бы не вдохновленным оно не было при определении и осуществлении военно-морской политики, оно все равно не опускалось ниже определенного уровня — сколь второсортными бы не были члены Совета. Установленные порядки работы и обращения документов могли обеспечить, по крайней мере, хоть какой-то уровень преемственности. Французской же системе для должного функционирования требовались первоклассные руководители. В 1850-х и 60-х годах таковые были — и, помимо них, французский флот получал от правительства — вернее, Императора — поддержку, исключительную для французской истории. Именно в этих условиях он и продемонстрировал способность бросить серьезный вызов и даже опередить своего старого соперника.