ЦРУ остается вне контроля
На содержание ЦРУ и других разведывательных организаций правительство США ежегодно расходует около четырех миллиардов долларов. Впрочем, точная сумма этих расходов является одной из наиболее тщательно оберегаемых государственных тайн и не указывается ни в обычных, ни в секретных материалах, относящихся к государственному бюджету. Больше того, ее не знают и многие ответственные чиновники невидимого правительства. Поскольку разведывательные организации засекречены даже друг от друга, работники одного разведывательного учреждения не в состоянии даже приблизительно определить бюджет другого.
Бюджеты всех разведывательных организаций сводит воедино директор международного отдела бюджетного бюро. Ему помогают четыре эксперта, каждый из которых контролирует примерно миллиард долларов из общего бюджета невидимого правительства. Один из экспертов контролирует финансирование управления национальной безопасности, второй — ЦРУ, третий — разведывательных управлений военных ведомств, четвертый наблюдает за расходами на финансирование совместных разведывательных мероприятий органов невидимого правительства.
Ассигнования на невидимое правительство засекречены и скрыты в бюджетах министерства обороны, главным образом в многомиллионных расходах по договорам [250]
на закупку вооружения вроде ракет «Минитмен» и «Поларис». Главному финансовому ревизору Пентагона известно, где скрыты эти ассигнования, а скрыты они настолько тщательно, что даже его ближайшие помощники не в состоянии определить размеры конкретных сумм.
Не удивительно, что даже лица, стоящие у руководства невидимым правительством, по-разному определяют общую сумму расходов разведывательных учреждений. Например, Маккоун в беседе с высокопоставленными военными деятелями летом 1963 года определил эту сумму в два миллиарда долларов и высказал предположение, что в разведывательных ведомствах и учреждениях работает около ста тысяч служащих.
Следует, однако, иметь в виду, что Маккоун, очевидно, ограничился в своих подсчетах расходами ЦРУ и других ведомств на обычную разведку. Между тем еще около двух миллиардов долларов ежегодно расходуется на разведку с помощью электронной аппаратуры (УНБ и воздушный шпионаж). Таким образом, общая сумма затрат на разведку составит четыре миллиарда долларов, а количество лиц, занятых ею, возрастет примерно до двухсот тысяч.
Часто высказывается предположение, что всей деятельностью разведок руководит совет национальной безопасности, однако фактически и он знает далеко не все о деятельности невидимого правительства. О многом не осведомлен и консультативный совет по вопросам разведки (например, его не поставили своевременно в известность об операции на Плайя-Хирон).
Важные решения о деятельности невидимого правительства принимает комитет, известный под названием «специальная группа». В нее входят начальник ЦРУ, заместитель государственного секретаря по политическим вопросам (или его помощник), министр обороны и его заместитель. Поименный состав, разумеется, время от времени меняется. При Кеннеди и некоторое время при Джонсоне представителем президента в «специальной группе» и ведущей фигурой в ней был Макджордж Банди. В тот же период в группу входили Маккоун, Макнамара, его заместитель Росуэлл Гилпатрик и помощник заместителя государственного секретаря по политическим вопросам Алексис Джонсон. [251] «Специальная группа» была создана по секретному распоряжению Эйзенхауэра № 54{12 в начальный период его президентства. В самых высоких правительственных сферах того времени она называлась «группой 54{12», а некоторые осведомленные люди называют ее так и сейчас. В течение целого десятилетия группа функционирует как скрытый центр власти невидимого правительства, причем о ее существовании известно лишь узкому кругу лиц, даже в разведывательных ведомствах.
Примерно раз в неделю «специальная группа» собирается на заседание, чтобы обсудить вопросы, решение которых не может быть доверено консультативному совету при президенте США по вопросам разведки — либо потому, что эти вопросы слишком щекотливы, либо потому, что они слишком сложны. Именно здесь зарождались наиболее ответственные операции невидимого правительства, именно здесь, в святая святых огромного государственного аппарата, систематически принимаются решения, в результате которых Соединенные Штаты балансируют на грани войны и мира.
Работники ЦРУ имеют в виду «специальную группу», когда говорят, что центральное разведывательное управление само не делает политику, а лишь выполняет указания свыше.
«Истина заключается в том, — заявил однажды Аллеи Даллес, — что ЦРУ никогда не осуществляло политических мероприятий, не оказывало какой-либо поддержки лицам или движениям как политического, так и иного характера без соответствующего одобрения со стороны нашего правительства».
Послушав Даллеса, неосведомленный человек невольно представляет себе, как американское правительство, или совет национальной безопасности, или какая-нибудь специальная президентская комиссия собирается на торжественное заседание и начинает решать, проводить или не проводить ту или иную рискованную секретную операцию. В действительности же решение в ряде случаев принимает «специальная группа» — без всяких протоколов и других сложных процедур, обычных для правительственных комитетов и комиссий. Более того, важнейшие решения принимаются без предварительного анализа объективными экспертами. Никто, по существу, не имеет возможности критиковать [252] свойственную каждому человеку, а следовательно, и лидерам невидимого правительства склонность пускаться в рискованные авантюры, чтобы доказать свою решительность, продемонстрировать широту кругозора или усилить свое влияние.
«Обстановка секретности кружит голову, — заметил английский ученый и писатель Чарльз Сноу, — а деятельность «специальной группы» засекречена гораздо больше, чем деятельность любого другого правительственного органа США».
Совершенно очевидно, что и совет консультантов по внешнеполитической разведке, существовавший при Эйзенхауэре, и консультативный совет по вопросам разведки при Кеннеди и Джонсоне встречались с огромными трудностями, когда пытались добраться до сути вещей.
Если в 1956 году Эйзенхауэр и согласился, по крайней мере частично, на создание совета консультантов, то лишь для того, чтобы не допустить более тщательного контроля за невидимым правительством со стороны конгресса. Создание этого совета и организация объединенной комиссии конгресса по разведке за рубежом были рекомендованы «особой комиссией», работавшей в 1955 году под руководством генерала Марка Кларка.
Правительство Эйзенхауэра пошло на компромисс: согласившись на создание совета и приняв наиболее безобидные рекомендации «особой комиссии», оно отклонило предложение о создании объединенной комиссии обеих палат конгресса, так как против нее категорически возражало ЦРУ.
В докладе комиссии по этому вопросу говорилось, что она «обеспокоена отсутствием аппарата для наблюдения за центральным разведывательным управлением». Компания за организацию более тщательного контроля над деятельностью разведывательных ведомств началась в конгрессе в 1954 году и с тех пор из года в год усиливалась. Майк Мэнсфилд, сенатор от штата Монтана, в соответствии с рекомендациями «особой комиссии» предложил создать объединенную комиссию обеих палат конгресса по ЦРУ. В состав комиссии предлагалось ввести шесть сенаторов и шесть конгрессменов.
Первоначальный проект этой резолюции кроме самого Мэнсфилда подписали еще тридцать четыре сенатора, [253] но перед голосованием 11 апреля 1956 года четырнадцать из них изменили свое решение, и резолюция была отклонена пятьюдесятью девятью голосами против двадцати семи. Тринадцать сенаторов, которые вначале подписали проект резолюции, а затем сняли свои подписи, были республиканцами и сделали это под давлением Белого дома. Многие сенаторы-демократы голосовали против резолюции явно потому, что не желали ссориться с председателем сенатской комиссии по делам вооруженных сил Ричардом Расселом и другими лидерами демократической партии, не скрывавшими своего отрицательного отношения к предложению Мэнсфилда.
В своем проекте резолюции Мэнсфилд употреблял формулировки, которые отнюдь не могли понравиться консервативной верхушке сената, особенно тесно связанной с невидимым правительством.
«Существует крайняя необходимость, — писал Мэнсфилд, — в систематическом и ответственном наблюдении конгресса за центральным разведывательным управлением. Оно необходимо для успеха нашей внешней политики, сохранения нашей демократии и для обеспечения безопасности самого ЦРУ...
Если не будет установлена постоянная связь между конгрессом и ЦРУ, то это приведет лишь к росту подозрительности... Фактически ЦРУ свободно от всякого контроля со стороны конгресса. На расходы ЦРУ не распространяются соответствующие законоположения о контроле, обязательные для других государственных учреждений и рассчитанные на предотвращение финансовых злоупотреблений. Средства, отпускаемые ЦРУ, замаскированы ассигнованиями для других учреждений».
По мере того как приближалась дата голосованияпроекта резолюции Мэнсфилда в сенате (апрель 1956 года) влиятельные группы в сенате усиленно концентрировали силы для контратаки. «Лучше полностью ликвидировать ЦРУ, — заявил Рассел, — чем согласиться с теорией, согласно которой члены конгресса Соединенных Штатов получат права вникать во все детали разносторонней деятельности этой организации».
Бывший вице-президент, сенатор-демократ от штата Кентукки Элбен Беркли утверждал: «Как вице-президент, [254] я был членом совета национальной безопасности и получал настолько секретную информацию, что предпочел бы скорее лишиться правой руки, чем рассказать кому-нибудь, включая и членов моей семьи, об этой информации.
Некоторая информация ЦРУ, доводившаяся до сведения совета национальной безопасности, настолько секретна, что даже портфели с ней всегда были закрыты на замок. Членам совета национальной безопасности не только запрещалось выносить из здания папки и портфели с такой информацией, но даже открывать их разрешалось лишь в присутствии других членов совета...»
О возможности утечки важнейших государственных секретов из объединенной комиссии говорил и Рассел. Он утверждал, что создание такой комиссии «усилит опасность для жизни людей, работающих на ЦРУ, и приведет к ликвидации источников информации, жизненно важной для безопасности страны». По его мнению, достаточно и того, что за работой ЦРУ наблюдают члены бюджетной комиссии сената и комиссии по делам вооруженных сил.
Что касается самого ЦРУ, то его мнение о том, следует ли расширять контроль конгресса над деятельностью центрального разведывательного управления, изложено в официальном письме генерала Кейбелла Мэнсфилду от 4 сентября 1953 года. «Мы полагаем, — говорится в нем, — что наша теперешняя связь с конгрессом удовлетворительна».
С этой точкой зрения согласился и Аллен Даллес, заявивший: «Председателем бюджетной подкомиссии палаты представителей по ЦРУ является Кларенс Кэннон, а более строгого контролера государственной казны вряд ли можно найти».
Не только конгресс, но и американские послы за границей испытывают определенные трудности в своем общении с разведкой. В 1959 году комиссия сената по иностранным делам составила брошюру с высказываниями оставшихся анонимными или ушедшими теперь в отставку американских дипломатов. Один из них сказал:
«Любой старший чиновник государственного департамента, находящийся на службе в центральном аппарате [255] или работающий за границей, слышал кое-что о подрывной работе ЦРУ в иностранных государствах, а большинство, вероятно, располагает точными данными о конкретных операциях ЦРУ. К сожалению, большинство этих операций представляет собой грубейшие ошибки, причем многие из них, если не все, наносили ущерб Соединенным Штатам, а иногда оканчивались ужасными провалами... Положение усугубляется тем, что люди ЦРУ, подвизающиеся в большинстве дипломатических и консульских учреждений Соединенных Штатов за границей, маскируются под дипломатов и консульских чиновников».
Некоторые послы жаловались, что их используют для прикрытия шпионажа, однако ЦРУ продолжает утверждать, что посольская «крыша» им необходима. Шифры, дела и аппараты связи центрального разведывательного управления находятся в безопасности только благодаря дипломатическому иммунитету посольств. ЦРУ имеет собственные шифры и отдельную систему связи, и если представители центрального разведывательного управления не найдут нужным информировать посла, чем они занимаются и о чем информируют Вашингтон, то он и не узнает об этом.
К концу пребывания Эйзенхауэра на посту президента трения между дипломатами и чиновниками ЦРУ настолько обострились, что в ноябре 1960 года он издал специальное распоряжение, в котором, в частности, говорилось: «Некоторые руководители дипломатических миссий США в иностранных государствах, действуя от имени президента, представителями которого они являются, имеют право в разрешаемом законом объеме и в соответствии с инструкциями, которые президент найдет нужным время от времени давать, координировать деятельность различных американских учреждений в данной стране и наблюдать за осуществлением ими своих функций».
На первый взгляд распоряжение Эйзенхауэра подтверждало главенствующее положение посла над всеми учреждениями США, функционирующими в стране, при правительстве которой он аккредитован. Однако некоторых дипломатов продолжало беспокоить, что ЦРУ все же может давать секретные указания в обход посла. Вскоре после своего вступления в должность президента [256] Кеннеди подтвердил прерогативы государственного департамента и послов США за границей, В его письме от 29 мая 1961 года, направленном всем американским послам, читаем: «Вы несете ответственность за всю деятельность дипломатической миссии США, и я ожидаю, что вы будете наблюдать за выполнением всех ее функций. В состав миссии входит не только персонал государственного департамента, но и представители других американских учреждений, имеющих свою программу в... (далее следует название страны. — Прим. авторов.) или действующих на ее территории. Выполняя данное поручение, вы можете полностью рассчитывать на мою помощь и поддержку.
Разумеется, представители других учреждений имеют право прямой связи с Вашингтоном, а при несогласии с принятым вами решением могут ходатайствовать о его пересмотре вышестоящими инстанциями в Вашингтоне.
Тем не менее они обязаны исчерпывающе информировать вас о своем мнении и о своей деятельности и выполнять все ваши решения, за исключением тех конкретных случаев, о которых вы и они будете уведомлены особо».
Инициатором и вдохновителем этого письма Кеннеди был Честер Боулз, занимавший тогда пост заместителя государственного секретаря по политическим делам.
Для разъяснения нового положения на местах Боулз летом 1961 года отправился в кругосветную поездку. Вместе с сопровождавшей его группой из пятнадцати высокопоставленных представителей государственного департамента, ЦРУ и управления международного разпития Боулз провел семь региональных совещаний с послами и чиновниками посольства.
На всех этих совещаниях Боулз подчеркивал, что в дальнейшем представители ЦРУ обязаны полностью информировать послов о всей своей деятельности и передавать им копии всех своих сообщений в Вашингтон. И на всех совещаниях сотрудники ЦРУ выражали скептицизм и задавали один и тот же вопрос: как быть в тех случаях, когда окажется, что послы не в состоянии понять специальных проблем центрального разведывательного управления? «Вы сообщайте нам, и мы будем присылать новых послов», — отвечал Боулз. [257]
«Обязаны ли мы раскрывать послам источники нашей информации?» — недоверчиво спрашивали сотрудники ЦРУ. «Да, — отвечал Боулз, — поскольку это даст послу возможность проверять эти сведения через своих информаторов».
ЦРУ возбудило ходатайство о предоставлении ему права действовать «в чрезвычайных обстоятельствах» через голову посла. Но Боулз отклонил эту просьбу. Год спустя, когда он проверял все американские посольства, от работников ЦРУ не поступило ни одной жалобы или замечания, что позволило Боулзу решить, что новая система полностью себя оправдала.
Однако группа экспертов, направленных в конце 1962 года сенатской подкомиссией в кругосветную инспекционную поездку для проверки комплектования и работы государственных учреждений, пришла к другому заключению. У экспертов сложилось мнение, что письмо Кеннеди не достигло своей цели, что на местах его рассматривают как нечто такое, что не распространяется на деятельность ЦРУ. Послы по-прежнему не могут давать указаний сотрудникам центрального разведывательного управления или запрещать им те или иные операции. Единственное заметное изменение, видимо, состояло в том, что послы получили более широкую возможность возражать против намеченных ЦРУ мероприятий и приостанавливать их, пока не будет получено решение Вашингтона.
Выводы, к которым пришли эксперты, оказались смягченными в окончательном докладе подкомиссии, представленном в январе 1963 года, хотя в нем все же отмечается, что представители военных ведомств и ЦРУ «склонны несколько узко рассматривать право посла вмешиваться в их отношения со своим руководством в Вашингтоне».
В том же докладе высказывается осторожное замечание, которое в равной мере можно распространить на отношения между невидимым правительством и правительством официальным:
«До известной степени преимущественное положение посла является приятным самообманом». [258]